看看“别人”怎么改社保制度
——读《拯救未来》有感

加拿大人布鲁斯·利特尔所著《Fixing the Future》一书，较为全面、详细地记述了该国1997年养老金改革生动而曲折的历程，去年2月出版了中文版。作者利特尔记者兼报刊经济专栏作家的身份，使得本书纪实性、可读性都很强，分析评论也具有超越党派意识的中正性。我国的养老保障工作者有空浏览一下此书，可能会有一些收获和启发。

先说说书名。“Fix”有“修复、固定、安装”等词义，作者还特意用现在分词形式表示这一过程仍在持续中。光是书名就在提示读者：养老保障与其他社会保障项目的一个重大差异在于，它不仅调节同代人之间的收入分配关系，而且关乎代际平衡，或者说关乎一个国家（或地区、或群体）当下与未来的利益均衡，故而必须长谋远虑，一切短视的、推诿的决策行为都终将在未来某一时期、以某种方式付出代价。中文译者把“Fixing”转译为“拯救”，煞费斟酌，力求传达出修补制度、稳定预期、改善未来的意涵。

进入正题，看看作者是怎么描述这一改革的背景、起因、路径和要点的。

着眼全局。同许多国家类似，加拿大养老保障体系也分为3层：第一层是退休收入的基础。包括政府通过一般税收筹资的“联邦养老保障计划”，以减贫为目标，保障对象覆盖所有老年人，待遇水平只相当于平均工资所得的14%；也包括主要针对无收入或低收入老年人的“收入补充保障计划”，实行家计调查确定对象和待遇。第二层是缴费型职业养老金。其中既有公共性的，主要是政府管理的“加拿大养老金计划”（CPP），待遇水平与雇员及其雇主的历年缴费相关；也有私人性的，如雇主通过注册“退休金计划”（RPPs），向雇员提供可享受政府税收减免或递延的养老金。第三层则完全由私人储蓄构成，个人可自由选择任何投资工具，但只有通过注册“退休储蓄计划”（RRSPs）并到71岁时把储蓄额转为年金或转入注册退休收入基金（RRIF），才可获得延税优惠，这是政府支持自雇者及不享受职业养老金者增加退休收入的唯一方式。

本书主要记述和讨论第二层次CPP的改革，却先勾勒了加拿大养老保障体系的基本架构，意在表明：任何单项制度的改革都离不开对体系总体的考量和把握，否则可能陷入“只见树木、不见森林”的迷惘。我国正在推进多层次养老体系建设，在研判趋势、设计政策时，也须着眼全局，妥善处理各层次的比例关系并无缝衔接相关的条件、标准；此外，我国目前试点的第三支柱养老金政策仅限于职工群体，加拿大的案例启示我们，将来还需统筹规划包括自雇者及非工薪收入者在内的更宽泛的制度安排。

起因与方向。始建于1966年的CPP属于联邦的、公共的、职业性的（即适用于雇主及其雇员）制度安排。在几十年时间里，政治家们一味专注于提高待遇、扩大支付项目，以换取政治支持，而忽视出现的问题。直到90年代初，通过精算报告发现“未筹资债务”预期达到惊人规模，未来将不得不把缴费率由3.6%提高到14%以上，才开始真正作为严肃议题提出。作者感叹：“政治家们的眼光往往难以超出下一次选举的期限，而问题长期不断恶化直到出现危机时，会变得比早期更难解决。30年后，他们才做了一件非同寻常的事——基于长远的考虑进行了改革。”在有关改革的政治性讨论中，所有左翼党派认为CPP没有实质性问题，不必修改，可以默认费率“自然增长”，未来自有解决办法；而右翼党派则主张取消CPP，彻底转为智利式的私营制度，即使保留，也必须按此方向做重大调整。

人们常说“养老金改革是政治决策”，此言不虚。但此“政治”不是只关系一届数年任期的政绩民望，而是涉及几代人利益及民心所向，因而要求政治家有大胸襟、长视野。由CPP改革起因可以看出：仅从赢得选票出发一味追求福利“施舍”，极易蹈入民粹主义泥潭；如果再对制度隐患放任自流，必然给后世埋下随时可能引爆的“地雷”，甚至导致制度破产。我国政府在本世纪初财政尚极度困难的背景下，超越“任期”局限，果断作出建立全国社会保障长期储备基金的决策，可谓战略预置的典范。近几年逐步调低基本养老金增幅也是适应经济发展水平的明智之举，有人借此说三道四、唱衰养老金制度，是毫无理据的。从CPP改革时处理难题的方案之争，可以看到两种惯常的非理性态度：一是回避，有意淡化矛盾，借口“后人比我们聪明”来推卸本代人应承担的历史责任；二是颠覆，夸大问题，轻率动议改弦更张。而事实无数次证明，这两种极端选项都会事倍功半，更何况面对的是高度敏感和具有延续性的养老金制度，较为可取的只能是积极进取而柔性温和的改革方案。

路径与节奏。当时加拿大主流的修正路径，就选择了中和的方案——较快、但分步地提高费率，1997年从3.6%一步提高到6%，尔后按年增0.4%-0.8%的幅度于2003年提高到9.9%，之后可稳定几十年，即“稳态筹资”。这意味着让现在工作的一代更多缴费，而不把过重负担留给下一代，虽然痛苦和艰难，但“要是我们自己都不愿意做牺牲，又怎能要求未来的后代做牺牲”？同时还提出削减福利，重点是过于慷慨的伤残抚恤金待遇，但要维护已退休者的既得利益。

看来，各国虽然国情有别，但在养老金改革方面的思维模式大体类同。一是开源与节流、增收与减支并举，但要保护“老人”既得利益。二是采取渐进式策略，拉长改革成本“消化期”。我国一些省份在统一费率过程中同样把握了分年小幅归拢的节奏，其他改革举措，如基金统筹从地市到省级再到全国的三步走，也异曲同工。这两条，都旨在减缓改革的“阵痛”，不但关注财务的可行性，而且努力降低社会摩擦系数，争取更广泛的民意支持，是行之有效的方法。

注重技术基础。正是1995年首席精算师报告所预测的未来15年悲观前景引起政治家震动，引发改革动议；而各项改革举措也都需要精算评估。作者介绍，CPP早有定期精算制度，在方案辩论中，各党派也纷纷引用报告结论作为争取政治认同的技术支持基础，但因其技术性超强，许多人往往抓不住内里要害。所以，精算师们到各地解释报告要旨，阐发长短利害，并将原来5年一次的精算评估调整为3年一次，以助及时研判趋势，完善政策，保证制度平稳运行。

我国养老保险制度改革，早先很长一段时间是“摸着石头过河”，靠简单的调查统计数据和意见汇总来决策，缺乏（那时也没有条件建立）财务精算基础；近年开始尝试通过精算来研判长期趋势并为决策提供依据，取得了初步经验，但资源不足、技术不精、应用不广，总体仍处于“萌芽”状态。对比先进国家，我们亟需加快建立完整的社会保障、尤其是养老保险精算体系，包括人才聚合、数据归集、技术研发、结论阐释、成果运用，以提高重大改革决策的科学性，增强制度运行的持续稳定性。

优化投资体制。CPP改革的一个重头戏是建立CPP投资公司，把原来基金分配给各省投资改为联邦通过市场运作投资。这一体制变革的最大好处是降低了运营成本，集中统一投资的CPP管理费用仅需资产的0.1%，大大低于分散投资。相应改变的决策机制是，按市场方式组成由12名具有丰富经验的专业人士（不完全按地区配额）参加的理事会来负责投资，联邦和省政府都不得干预投资决策。投资方针确定为“专注于CPP受益者和缴费者的最大利益，而不存在第二位的目标及促进经济发展”，所以不会出现各省的钱投向本省项目、或专门向某公司投资以创造更多就业机会的问题。

CPP原来的投资体制机制是按各省筹资多少等比分配、各自决策，过于顾及地方利益，结果演变为地方政治集团的“另类”资源和工具，难免忽视利益相关方的最大关切，投资效益低下。集中投资扭转了这个不良格局。我国基本养老基金始终坚持中央统一投资，企业年金基金实行市场化运作，也阻断了地方政府介入的通道，是防止区域分割、使全民利益地方化的正确抉择。将来我国各类养老基金规模会越来越大，投资需求愈加旺盛，在强化监管的同时，应着力推进投资机构的专业化和决策民主化，避免过多行政干预。

历史常有巧合，我国也恰在20年前大刀阔斧地进行了养老金改革，当然与CPP改革的背景不同——我们当时面对经济体制转轨、国企下岗分流、亚洲金融危机的重合压力，环境更加严酷；改革对象也不同——我们是重构基本养老保险制度，涉及群体范围更广，利益调整更深。但仍有不少节点可相互对照——我们关注的个人账户空账与加拿大所言“未筹资债务”属于同类问题；我们采取的渐进式改革方针与加拿大分步达到“稳态筹资”的思路有相似之处；全国集中统一组织基金市场化投资运营是两国共同的理性选择；通过各种途径和方法凝聚社会共识更是各国改革都必做的政治“功课”。CPP在实行30年后才暴露出潜在矛盾、触发改革，这也给我们一个警示：走向新时代，新老矛盾交叠，尤须不忘初心，牢记使命，戒骄戒躁，如临如履，不断反思过往，不断望远前行，方能开辟养老保险的新境界。■