乡村振兴战略下河南特色小镇建设问题探析

许锦云

（中共郑州市委党校，河南 郑州 450042）

2015年，特色小镇建设首先在浙江省提出并逐渐兴起，2016年7月18日，国家住建部、发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，从此，特色小镇建设上升为国家战略，并迅速在全国掀起热潮，成为新型城镇化建设和产业转型升级的有效载体。2017年12月4日，国家发改委、国土资源部、环保部、住房城乡建设部联合发布《关于规范推进特色小镇建设和特色小城镇建设的若干意见》，2018年8月30日国家发展改革委办公厅发布《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，标志着特色小镇建设进入了高质量发展阶段。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，为新时代农业农村发展指明了方向、明确了重点。特色小镇建设是实现乡村振兴、统筹城乡发展的关键载体。作为农业大省、人口大省的河南如何高质量建设特色小镇，推动城市文明迅速向农村扩展，促进城乡融合发展，实现乡村振兴和城乡协调发展，是值得深入思考的问题。

一、概念辨析

明确概念是进一步分析问题的基础。在理论研究和实践中，“特色小镇”这一概念的内涵和外延都有所不同。根据相关文件精神和浙江等省的实践，“特色小镇”主要在两种意义上使用。一种是指非区非镇的创新创业平台，即在几平方公里土地上，聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，生产生活生态空间相融合，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，如，浙江省的云栖小镇、玉皇山南基金小镇、梦想小镇等，这类特色小镇我们称之为狭义的特色小镇。另一种是指包含上述含义的特色小城镇，指行政管理体制的建制镇，即以传统行政区划为单元，拥有几十平方公里以上土地，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇，如，河南温县的赵堡镇、禹州的神垕镇、巩义的竹林镇等，这类特色小镇我们称之为广义的特色小镇。狭义的特色小镇和广义的特色小城镇都具有鲜明的产业特色和文化内涵，能够引领辐射带动周边地区的发展，是新型城镇化的有效载体。其不同之处有以下几点：一是空间范围不同。狭义特色小镇的空间范围较小，一般在几平方公里左右；而广义的特色小城镇空间范围较大，一般在几十平方公里不等。二是功能和定位不同。狭义的特色小镇着眼于供给侧结构性改革、城乡统筹发展，是实现生产、生态、生活的有机融合，促进产城人融合发展的平台；广义的特色小城镇则主要着眼于新型城镇化，目标是促进就业、推动乡镇经济的转型升级。三是建设方式不同。狭义的特色小镇强调政府引导、企业主体、市场化运作；广义的特色小城镇则强调政府的主体地位。本文主要在广义上使用这一概念。

特色小镇建设是经济社会发展孕育出的新事物，它立足特而强的产业，融合文化、旅游、社区等功能，打造创新创业发展平台，促进新型城镇化，是创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念在基层的探索和实践。特色小镇建设是对新型城镇化模式的新探讨，能够更好地带动就近就地就业，注重环境建设，加强基础设施建设和完善基本公共服务，为农业、农村和农民提供各种服务，能够提升小镇居民的生活质量和幸福感，是实现乡村振兴、统筹城乡发展的关键载体。

二、河南特色小镇建设的现状

1.基本情况。河南是农业大省、粮食生产大省、人口大省，全省共有1808个乡镇，其中有308个中心镇、203个全国重点镇。为打好新型城镇化这张牌，我省先后出台了一系列政策措施，对于促进城乡融合发展，提高城镇化水平起到了巨大作用。我省积极探索小城镇高质量发展之路，把特色小镇建设作为新型城镇化和统筹城乡发展的重要抓手，省委省政府明确指出：“推动小城镇发展与特色产业发展相结合，与服务‘三农’相结合，发展成为专业特色镇。”“打造一批具有特色优势的商贸物流、先进制造、休闲旅游、民俗文化传承等魅力小城镇”。目前，我省在2016年10月、2017年8月住建部公布的第一批和第二批特色小镇名单中共有15个入选，也就是说，我省国家级特色小镇总数已达15个，分别是禹州市神垕镇、温县赵堡镇、西峡县太平镇、确山县竹沟镇、汝州市蟒川镇、镇平县石佛寺镇、孟津县朝阳镇、濮阳市华龙区岳村镇、商水县邓城镇、巩义市竹林镇、长垣县恼里镇、林州市石板岩镇、永城市芒山镇、灵宝市函谷关镇、邓州市穰东镇。河南各地市更是积极行动，开始特色小镇培育建设工作。郑州、南阳、新乡等地市纷纷出台相关文件，制定特色小镇建设的规划和标准。如，郑州市人民政府于2017年2月和6月分别出台了《关于开展培育特色小镇工作的意见》《郑州市特色小镇规划建设导则（试行）》，对特色小镇的内涵、建设总体要求、建设标准和创建程序等进行了规定。2017年全市共有12个小镇项目完成了专项规划编制，经过专家严格评审，2018年3月，荥阳的樱花小镇、新郑的红枣小镇和中原创客小镇等3个小镇项目列入郑州市第一批培育名单。市政府每年对列入培育名单的特色小镇四至范围内的基础设施和公共服务设施给予2亿元的奖补，目前郑州市特色小镇培育建设工作开局良好。

2.主要做法。一是以建制镇为主开展特色小镇建设。浙江、江苏等省的特色小镇建设主要以非区非镇类型为主，而我省目前的特色小镇建设除郑州、洛阳等地市外主要以建制镇为主，如目前我省的15个国家级特色小镇均为建制镇，这主要是由我省的经济社会发展实际决定的。特色小镇是经济社会发展到一定阶段的产物，我省是农业大省，人口众多，经济基础相对薄弱，城镇化水平较低，截至2017年年底，我省常住人口城镇化率为50%，低于全国的58.52%，远低于特色小镇建设的发起地浙江省同期的68%。二是充分利用基础产业优势，突出产业特色。特色小镇建设必须具备一定的产业特色，才会具有市场竞争力，才能够持续发展。但产业特色的形成不是一蹴而就的，它需要长期的培育，因此，特色小镇建设必须充分利用原有的特色产业基础。我省的15个国家级特色小镇和郑州目前被列入培育名单的3个特色小镇无一不是充分利用了原有产业的优势，注重对已有特色产业的打造。如，禹州市的神垕镇，被誉为“中国钧瓷之都”，小镇有3个各具特色的工业园区和5个专业市场，着力于发展陶瓷产业，打造“国际陶瓷小镇”。三是盘活存量，提高空间利用效率。在土地使用方面，控制用地规模，在适度增加商业用地的同时，严格控制住宅用地的比例，不搞大拆大建，尽量以原有的厂房、种植基地为基础，通过就地改造和维护，提升小镇的功能。如，郑州中原创客小镇就是以郑州航美科技园为基础，充分利用郑州航美科技园的土地厂房，在适度增加商业用地的同时，严格控制住宅用地。四是注重利益共享。在我省的特色小镇建设过程中，一直注重农民的参与，农民可以通过参与经营、出租、就业、入股等方式取得多方面收入、增收致富。如，樱花小镇就吸纳了周边村民以不同形式参股、入股的形式参与，让村民融入小镇，与小镇形成利益联合体。

三、河南特色小镇建设存在的主要问题

1.概念模糊，定位不明确。根据国家政策和浙江经验，特色小镇应该是发展要素的集聚区和创新创业的重要平台，着眼于打造新的经济增长极，在产业、功能、形态、机制上是“特而强”“聚而合”“小而美”“新而活”。但从郑州等地申报的一些特色小镇看，有的特色小镇建设与房地产开发混为一谈，缺乏产业支撑；有的特色小镇规划缺乏审慎思考，在对产业发展前沿没有深入了解的情况下，就贸然提出诸如国际旅游文化小镇、全国机器人示范基地等不切实际的规划。这就很容易出现借特色小镇建设之名而搞房地产开发之实的情况，小镇建设也会因为缺乏产业支撑而不能持续发展。另外，大部分设计单位和规划人员由于对特色小镇的概念把握不准，对国家、省、市有关文件精神研究不透，造成规划编制滞后或者与小镇建设初衷不符。

2.存在体制机制障碍，严重影响建设进度。一是部门间的责任分工不明，上下级部门衔接不畅。国家发展改革委等四部委联合颁布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》已经明确，特色小镇建设的牵头单位是发展改革委，而我省有些市、县、区目前仍由市建委牵头负责，这就导致国家有关特色小镇建设方面的文件精神，无法及时落实到位，严重影响了特色小镇建设的正常进行。二是土地问题。土地问题非常复杂，郑州被列入培育的3个特色小镇就普遍存在该问题，有的小镇用地甚至存在很大的历史遗留问题，严重影响了小镇的建设速度。三是有些小镇存在环保、文保等问题，多头管理，责任不清，对小镇开发建设影响较大，如郑州的樱花小镇就存在湿地保护等问题。四是在开发体制上，有些特色小镇以政府背景的城建公司为建设主体，严重依赖政策性资金，不能形成持续的自增长能力。

3.特色不突出，可持续发展能力不强。一是产业特色不强，高端不够。有些小镇为了争取政府的扶持政策，只是简单地改变原有工业园区的招牌，实际上其工业技术水平却比较低，产业链条不完善、特色不突出。从产业发展看，主业不强、高端不够，不能很好地集聚高端要素，拉长产业链，做强产业，在招引高端人才和高端企业方面困难重重。二是小镇的硬件特色和生态特色不够鲜明。小镇的建筑外观既没有自身特色给人以深刻印象，也没有体现中原文化特色；有的小镇对生态功能不够重视，小镇内生态环境与外界没有区别，生产、生活与生态功能没能深度融合发展。

4.造势不够，尚未形成创新创业热潮。河南特色小镇建设仍处于起步阶段，一是市、县、区基层政府积极性不高，没有形成一股强大的力量。郑州市建委于2018年6月份印发《关于申报第二批市级特色小镇培育对象的通知》后，截至目前，还没有县市单位申报。二是缺乏省级和县级的培育目标，不能抱团发展，形成上下联动效应。目前我省还没有出台专门的关于特色小镇建设的指导性文件，也没有全省统一的特色小镇建设的目标要求，尚不能形成省、市、县相互学习借鉴的局面。三是特色小镇的产业、文化、旅游和社区功能没有很好地融合，有些小镇是低层次聚合，产城人文融合发展做得不深不透。四是机构不健全，没有专门的议事机构，上传下达、沟通交流不畅，不能把小镇建设中遇到的困难和问题及时反馈、及时解决。

四、河南特色小镇建设的对策

1.提高认识，加强宣传和引导。特色小镇建设是经济转型升级、推进新型城镇化、实现乡村振兴的重要抓手。因此，各级政府必须高度重视，把特色小镇建设作为一项长期任务抓好，要转变政绩观念，树立以人民为中心的发展理念，不能忽冷忽热。一是要加强宣传和引导，对于具有良好基础和特色资源的小镇要给其搭建推介平台，吸引更多企业和高层次人才关注特色小镇建设；对相关人员进行培训，让他们真正了解特色小镇内涵及建设的目的、意义和模式，找准特色定位，深入挖掘体现河南特色、中原特色的产业品牌。二是利用现代信息技术手段进行宣传，建立河南特色小镇官方网站或微信公众号，及时发布特色小镇建设的相关信息资料，引导民众关注并参与小镇建设。

2.精准定位，找准特色产业。一是找准产业方向。产业选择决定着特色小镇建设的成败。特色产业的选择要做到两个结合，一方面要与河南传统和优势产业相结合，利用河南制造业良好的发展基础，充分发挥龙头企业的带动作用，培育特色产业，进而促进制造业转型升级。充分利用我省历史悠久、不同朝代遗迹众多的优势，发展历史文化旅游小镇。另一方面要与现代产业发展方向相结合，聚焦前沿技术、新兴业态，尤其是要与河南的产业规划相一致，主要是电子信息、文化旅游、健康养老、生态农业、高端装备和先进制造等战略产业。二是做好现有产业。首先要加速推进在建项目的落地实施，注重质量。目前全省15个国家级特色小镇和各地市级特色小镇都处在建设初期，有些项目还迟迟不能落地实施，因此要加速项目谋划建设，下功夫谋划前期项目，加强服务促进项目早开工，花力气推进在建项目。其次要拉长产业链，增强竞争力。对于现代农业旅游特色镇如郑州樱花小镇、洛阳牡丹小镇，由于花期短，旅游旺季只有3个月左右的时间，不能只靠旅游业来带动小镇的发展，必须有其他产业来支撑，延长产业链条，发展与樱花、牡丹旅游相关的副产品加工业，小镇才能持续发展。再次，要利用现代信息技术，聚焦高端要素。推进产业、技术和文化的融合、嫁接，打造“加”经济；瞄准与产业定位相关的高端人才和高端资源，搭建创新交流和技术合作的平台，促进各种高端要素的高效利用。

3.深化改革，创新体制机制。一是建立高规格的联席会议制度，统领全省特色小镇培育工作，帮助协调土地、资金、环保、文保等有关制约小镇建设发展的体制机制问题。贯彻国家发展改革委等四部委文件精神，理顺关系，做好上下衔接，尽快明确上下级一致的特色小镇建设牵头部门，并做好移交工作。二是正确处理政府与市场的关系。特色小镇的建设主体是社会和企业，具体的建设运营也是由企业和社会来承担，以市场化的方式集聚人、财、物等资源要素；政府的主要职能是搭建平台，提供优质服务，做好监督评估。三是在“总量控制，挖掘存量”的原则下，重点保证特色小镇建设用地需求，鼓励运用增减挂钩、宅基地入市等多种方式盘活存量，适度增加产业用地，严格控制住宅用地。四是积极探索建立由投资公司、银行或政府等多方参股的特色小镇发展基金，采用PPP等方式，通过企业上市、抵押债券、商业票据等形式，实现低成本融资，解决部分小镇建设资金不足的问题。

4.因地制宜，分类施策。河南特色小镇建设还处于初始阶段，各地区发展并不平衡，因此，必须因地制宜，分类施策，控制数量，提升质量，走出一条具有河南特色的发展之路。一是鼓励经济相对发达地区如郑州市、洛阳市等建设非建制镇的特色小镇，集聚高端要素，实现经济的转型升级；动员有条件的建制镇积极申报国家级特色小镇，争取国家政策的支持。二是对于已经列为培育对象的15个国家级小镇和其他市级特色小镇，由于其产业特色明显，并且已经形成一定的规模，因此，小镇建设的重点就在于提升，如，加大技术创新力度，提升产业层次，提升产业、旅游、文化的多种功能融合能力；加大基础设施和公共服务的力度，加强环境建设。三是对于那些已经具备一定特色产业和一定规模，虽未列入培育目标，但旅游业发展已经十分红火，并在全国有相当知名度的小镇，政府要加强规划指导，加大挖掘和扶持力度，帮助它们做特做强。四是对于那些虽然有一定的空间基础，目前还没有形成特而强之势，但潜质已成、打造有望的小镇，如郑州祥云小镇、马寨科技小镇、刁家生态农业小镇等，要进行方向性改造，帮助其“扬长补短”，加强基础设施建设，创新体制机制，美化人居环境，最终建成宜居宜游的特色小镇。

5.以人为本，提升居民幸福感。特色小镇建设必须以人为本，以提升居民幸福感为最终目标。一是要注重小镇的公共设施配套建设，重点推进水、电、路、气等基础设施建设，引入优质的医疗、教育机构。二是要体现中原文化特色，尤其是小镇的建筑外观要有特色，体现中原文化内涵。三是要加强生态环境建设，严格保护自然资源和生态环境，按照3A级以上旅游景区标准建设，打造美好环境。四是要重视社会参与和共同分享，让特色小镇建设真正惠及百姓。要创造条件让当地居民和村集体参与到小镇建设中，确保百姓能从中长期受益，努力把特色小镇打造成政府、企业、集体、居民的利益共同体。