中原经济区受损环境生态修复法律制度初探

摘 要 中原地区自古以来都是我国农业生产发展的重要地区。然而改革开放后的快速城市化发展，对生态环境的过度利用以及其他一些不合理因素的存在，加快了中原地区生态环境的退化。该生态变化的出现，又对该区的整体经济发展产生了一定的制约。当前为改善中原生态环境，提高地区综合经济发展，就需要我们采取对受损环境进行生态修复这样一种途径来实现。我们需要政府采取相应的措施来鼓励、支持和引导将生态修复技术应用于生产活动，也需要通过相应的法律制度来进行调整和保障。因此，本文以河南省为例，通过对当前中原经济区受损生态环境的分析，进而提出构建生态修复法律制度的必要性及制度完善的建议。

关键词 中原 经济区 受损环境 生态修复 法律制度

作者简介：仲成，河南师范大学新联学院公共教学部。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.303

中原经济区，英文全称是Central Plains Economic Region（缩写CPER），位于我国中心地带，是以河南省会郑州为大都市核心区、周边城市群为支持，覆盖河南省以及周边地区的经济区域，也是我国主体功能区开发的重点区域之一。由于其交通发达，文化底蕴深厚，市场潜力也十分巨大，因此在全国的改革发展战略布局中具有重要的地位。2011年下半年，中原经济区的发展建设上升成为国家战略之一，并于次年国务院正式批复了经济区发展的纲领性文件——《中原经济区规划（2012-2020年）》。

根据规划文件对中原经济区的区域定位，经济区“包括河南省全境，河北省邢台市、邯郸市，山西省长治市、晋城市、运城市，安徽省宿州市、淮北市、阜阳市、亳州市、蚌埠市和淮南市凤台县、潘集区，山东省聊城市、菏泽市和泰安市东平县，区域面积28.9万平方公里” 。由此可以看出，河南省在中原经济区处于核心地位。那么，河南省的生态环境对于整个中原经济区也有着至关重要的影响。

一、当前河南受损环境生态修复概述

（一）省内生态环境现状

隨着中原经济区的建设发展，河南对于生态环境保护问题也十分重视。从河南省“十二五”环保规划发布至今，重污染影响下的污染全年天数在逐年下降，空气质量有所改善；污染水质得到有效控制，水环境质量逐年提高；污染物总量减排超额完成任务；省内绿化率及生物多样性也都有所改善。这些都已经让我们感受到生态环保力度加强所带来的明显成效。

然而，不可否认的是我省生态环境恶化的趋势并没有从根源得到有效控制，依然面临着严峻的生态环境问题。在这一形势下，当前生态环境状况对我省未来经济发展形成了阻碍，也影响了河南构建生态文明大省的步伐。

1.主要污染物排放量的居高不下导致生态环境污染依然严重。主要污染物排放仍在高于国内的平均水平，甚至在部分地区出现环境承载力接近上限的情况。这就导致该区域城市空气质量严重超标，污染水质较多，土壤环境污染突出，重金属及危险化学品环境风险上升等问题层出不穷。

2.山林湖泊的保护统筹缺失，导致生态系统退化。我省并未形成统一的生态安全战略布局，因此生态脆弱国土面积在中度以上的占比仍然较高，同时生态破坏问题也基于过度开发自然资源而十分突出。随着经济发展引起人类活动范围的扩展，省内自然生态空间占比下降，像湿地的面积都出现下降的趋势，生物多样性虽然有所改善，但依然没有得到有效的保护。生态补偿及修复力度依然亟待加强。

3.自然资源开采过度，导致资源管束日趋紧张。我省总人口量大，可分配人均资源及耕地面积少，矿产、能源开采利用程度较高，能源消费结构不均匀，导致资源枯竭问题突出。水资源方面也由于省内区域分布不均而出现供需矛盾加剧的问题。土地资源方面则在于生态用地减少使得无法高效集约利用。

（二）生态修复对河南受损生态环境的作用

生态修复，是指在生态学原理指导下，以生物修复为基础，结合各种物理修复、化学修复以及工程技术措施，通过优化组合，使之达到最佳效果和最低耗费的一种综合的修复污染环境的方法。 从河南省内环境现状可以看到，河南生态修复的对象主要是土壤环境和水环境。为了进一步提升河南经济发展的可持续性，减轻环境负荷，实现生态经济发展，这就要求在合理规划对土地资源和水资源分配利用的基础上，还应当对已经受到破坏的生态环境采取生态修复这一措施并将其充分地运用在经济发展的“产前规划预防、产中实施控制、产后维护保护”的整个过程。

针对河南省受损生态环境的特点以及修复的目的，通过水土保持的生态修复以及矿区重金属土壤污染和喷施农药化肥土地污染的生物修复等方法，对造成生态环境破坏的生产方式进行改良，进而恢复生态系统结构及系统生产能力。以水土保持的生态修复为例，我们借助生态系统内在的自我修复机制，通过科学方法帮助和促进受损水土进行自我修复、自我调节和恢复，实现受损土壤的植被恢复和水土维系，自然生态系统的可持续发展。具体而言，水土保持生态修复的主要内容有：

1.维护地表基底稳定性，保持和恢复植被、土壤及土壤肥力。

2.增加种类组成和生物多样性，实现生物群落的恢复，提高生产力和自我维持能力。

3.减少或控制环境污染，对造成河流、水库及饮用水源污染的非点源污染源进行防治。

4.增加视觉和美学享受。生态修复是实现可持续发展的必要手段，生态修复与水土保持的有机结合是我国新时期生态建设的发展方向。

二、构建河南受损环境生态修复法律制度的必要性

生态环境也像生命体一样，自身拥有一个强大的反馈系统。它在为人类生存发展提供正反馈的同时，为实现自身的系统平衡还需要负反馈来进行调整。随着人类对生态系统的不合理利用，正负反馈的平衡性随之也被打破。现在采取生态修复技术手段的目的正是为了恢复生态正负反馈系统的平衡。在此过程中也需要注意的是，生态修复本身也是一把双刃剑，它在为人类进行正反馈调节的同时，其本身所存在的负反馈效应同样也会对我们产生影响。因此，通过法律对生态修复技术运用的调控便成为不可忽略的选择。法律自身的稳定性特征和激励作用，能够促进和保证生态修复技术的合理运用，在及时恢复受损环境的同时，稳定正负反馈系统的平衡性，将生态修复过程中的不良影响降到最低，进而实现生态修复在实践中的效益最大化。通过法律的强制作用，还能够对滥用技术的越轨行为以及所造成的危害后果进行控制。endprint

从生态安全角度来看，改革开放后河南与世界各国的交流日益密切，在此过程中，影响区域生态稳定的因素随之进入也难以避免。以外来物种入侵为例，截止2012年，河南省有报道已经确定的外来物种已经达到60种。像美国白蛾，它主要危害本土地区的果树、行道树和观赏树木。作为国际重要检疫性的有害生物，2008年传入河南省后就呈现出扩散趋势，其繁殖能力相当强，极易暴发成灾。而为了防控和治理美国白蛾的危害，河南已先后投入近700万元的资金。为了恢复河南生态安全，并对受损环境进行科学合理地修复，构建生态修复法律制度的必要性也因此体现出来。

通过法律制度构建将生态修复技术加以确定并推广实践，可以实现生态修复过程的“有法可依、有法必依”，在行政机关的相关行政活动过程中，也能够通过法律的约束，起到控权效果，避免生态修复过程中出现不合理的政府干预。各级政府也可以在生态修复法律的指导下，依照本区域自身生态环境特点及社会经济情况对生态修复技术进行合理的细化，为生态修复的实施创造有利的政策和法制环境。

从国际环境法制发展来看生态修复立法，完善生态修复法律制度也势在必行。国外对生态修复法制的研究较早，因此许多国家已经对其立法。上个世纪先后有多个国家颁行了有关生态修复的法律法规，对生态修复目的、法律责任、实施措施、资金来源等内容进行明确的规定。美国是全球最早进行生态修复立法的国家之一。它于上个世纪70年代开始先后颁布了《资源保护与恢复法》、《露天采矿控制和土地复原法》、《综合环境反应补偿与责任法》（又称超级基金法）等多部法律，并推出“農地保护计划”进行大规模的退耕还草、退耕植树或休耕。这也使得美国成为走在全球生态修复立法的前列。俄罗斯、德国、保加利亚、老挝等国也都将生态修复以原则或法律义务的形式在其环境法律中加以规定。

三、河南省受损环境生态修复法律制度的构建

我国《环境保护法》第三十二条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。”这为河南省受损环境的生态修复提供了基础法律支持。但我们也应当注意到，《环境保护法》只是进行了原则性的规定，对相关具体问题的实施和应用仍然是处于立法空白状态。

笔者认为，我们反对“法律工具主义”这种思想的同时，也必须要认真思考法律的实效性问题，即当颁行一部法律后，它在现实社会的可操作性以及实施后所取得的成效。环境法作为学科交叉性很强的一部法律，在当前环境污染加剧导致污染治理难度加大和紧迫性的时刻，对它的实效性尤其需要重视。而当政府对污染环境进行干预和治理的同时，难以避免一些失误的出现。“构成这些干预计划基础的标准缺少生态学方面的考虑，一般只注意近期效果。这些标准应当限制不利于环境的农业活动，鼓励农民维护和改善他们的土壤、森林和水源。” 因此，为提升环境法律的实效性，应当将环境立法与环境科学、生态学的相关原理、规律进行联系。通过这种方式更好地让法律在社会控制过程中的发挥效用，改善生态环境。有学者就指出，在环境立法过程中应当坚持“尊重和体现生态规律的原则” 。在生态修复的立法过程中通过对生态学基本规律的重视和运用，可以引导我们从过度重视人类自身利益发展的“人类中心主义”向“生态整体主义”过渡，使我们逐步实现社会的可持续发展以及与自然生态的和谐。

从环境法调整人与自然环境和谐关系的角度出发，河南生态修复法律制度的构建应当着重从五个方面进行考虑：第一，坚持科学立法，目标和价值明确，综合生态学基本规律考量。第二，细化生态修复措施的内容，加强法律可操作性，消除形式主义的弊端。第三，充分发挥公众参与制度，强化公众生态文明意识和环境伦理观念，引导公众对环境资源合理利用。第四，注重事前预防，逐步建立和完善生态修复规划及其风险评估机制，事前对生态修复行为进行总体规划，制定科学技术标准。第五，构建生态系统综合管理体制，对生态系统服务功能的利用行为进行调整和控制。

诚然，构建河南生态修复法律制度，不能仅从环境保护法的视野进行考量，而应当在多法律部门的共同作用下构建起来。因此，我们还需要进行跨法律部门的综合生态修复法律制度研究，最终建立起一套完善的生态修复法律制度体系，实现河南省的可持续性生态发展。

注释：

国务院发展改革委员会.中原经济区规划（2012-2020）.2012.

周启星、魏树和、张倩茹.生态修复.北京：中国环境科学出版社.2006.8.

徐广军.水土保持生态修复的基本理论及技术方法.黑龙江水利科技.2006，34（6）.35-36.

世界环境与发展委员会.我们共同的未来.吉林：吉林人民出版社.1997.165.

金瑞林主编.环境法学（第三版）.北京：北京大学出版社.2013.58.endprint