全面开启“三地一山”改革新征程

文 | 焦作市国土资源局党组书记、局长 钟会学

省厅提出“三块地”改革后，焦作市委、市政府主要领导高度重视，分别作出批示，要求统一思想，凝心聚力，抢抓改革机遇，勇于创新实践，以“三地一山”改革着力解决“钱从哪里出、粮食怎么保、地从哪里来、生态怎么修”等重大问题。

围绕城镇规划区内建设用地，建立土地“大储备”新格局

这块地改革的核心是：如何更节约、更高效地经营好这部分地，最大地显化和发挥其资产价值，为新型城镇化建设、为百城提质提供资源、资产、资本支撑，提供资金保障。

摸清底数，完善规划支撑体系。按照“多规合一”要求，组织编制土地储备中长期专项规划（3～5年），全面盘点城市规划区范围内土地资源情况，分析可储备的经营性用地潜力，研究综合效益等，有效提高发展质量和资源利用效率。据初步测算，五城区已确认的城中村项目、四层以下的居民小区和棚户区改造项目、拟外迁企业及僵尸企业、空闲低效用地以及符合规划的新增地等土地资源潜力约有8600公顷。

筹措资金，建立多途径资金保障机制。土地储备需要资金，土地出让回收资金，一去一来给政府带来收益，预计2018年焦作市各类用地需求约1666.7公顷，收储资金约需100亿元；其中市本级450公顷，收储资金约需39亿元。所需资金将纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，并探索建立土地储备基金，积极在核定的债务限额内通过政府代发土地储备专项债券筹集资金。

细化机制，构建“大储备”新格局。通过“一个龙头”供地，由政府根据市场变化、用地需求情况，科学调控土地供应的规模、结构和时序，有效保障各类用地合理需求，尤其是基础设施、生态环境、保障性住房等用地要应保尽保，实现政府对土地一级市场的实质性垄断。按照“先完善环境再整体开发，先统一整理再有序供应”的原则，通过政府采购、PPP等多种方式，对储备土地实施道路、供水、供电、供气、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设，进行一级开发，然后向市场投放产权清晰、配套完善的“熟地”。

围绕农村耕地利用，借鉴邓州、遂平改革模式

这块地改革的重点是成立不同等级的土地信托公司，依据“三权分置”政策开展农村土地信托，形成以土地信托为核心的“土地信托-土地整治-规模化经营”模式。

第一个阶段，探索建立农村土地信托运营管理体系。按照省委、省政府确定的农村土地信托工作责任分工，结合国土资源部门的农村耕地承包经营权确权登记职能，依托省级农村土地信托机构，探索建立市县两级农村土地信托工作运营体系，发挥土地信托、精准整治、规模化经营、抵押担保等功能，建立土地承包经营权流转、规模化经营平台。这个体系包括完善的组织架构、信息化系统、流程体系、制度体系和风险防控体系等。

第二个阶段，开展土地信托耕地的精准整治。由土地信托机构出资成立专业化土地整治机构，并根据我市农业产业规划的要求，对土地信托的耕地按照产业规划的用途进行精准整治，满足后期规模化经营的需要。

第三个阶段，将土地信托的农村耕地规模化经营。规模化经营途径主要有三种：一是以各县（市、区）大型龙头企业为重点，与有经营能力、有发展潜力、有突出优势的经营主体，开展耕地规模化经营合作。二是在全国范围内积极寻找发现优质农业经营主体，建立经营主体储备库，通过引进优质新型农业经营主体对信托并整治过的耕地进行规模化经营。三是土地信托机构也可根据实际情况，成立专业化经营公司开展土地自营业务，降低土地信托后耕地闲置的风险。

第四个阶段，需要建立完善的土地指标统筹使用制度。信托土地通过土地整治产生的耕地占补平衡指标，通过“政府调控、市场配置、公开交易、适度储备”的模式进行合理利用。2014年6月，焦作市探索建立了补充耕地指标交易平台，截至目前已成交近亿元，在该平台基础上，将继续完善土地指标统筹使用制度，2018年起，跨县（市、区）使用土地指标的，必须通过市补充耕地指标交易平台统一交易配置。

围绕乡村建设用地，加强农村建设用地规划管控

这块地改革需要统筹运用行政、市场、经济、科技“四种手段”，通过拆旧复垦、增减挂钩、人地挂钩、统一入市等方式对农村建设用地进行挖潜激活，促进城乡融合发展，实现乡村振兴战略。

编制好两个规划（即乡村规划和土地综合整治规划）。按照土地、城建、生态、产业发展规划“多规合一”的原则，科学制定乡村规划，以乡村建设用地整治为主要内容，对乡村建设用地拆旧建新、土地复垦和片区开发等进行统一部署和规划，统筹协调农村土地综合整治、生态保护和经济社会发展，引导农村健康有序发展。

严格农村宅基地管理制度。严格落实“一户一宅”政策，严格限定宅基地面积，农村建房要坚持先规划后建房。所有村庄规划区内的农村居民建房须按照规划有序开展，规划区外不得违规建设，既依法保护农民建房的合法权益，又坚决制止违法违规建房行为。

探索复垦券扶贫资金筹集渠道。鼓励县域内探索复垦券交易办法，实施复垦券收储及预收储工作，为政府及时筹集扶贫资金，支持贫困村开展农村集体建设用地复垦，同时按照相关政策规定，做好复垦券工作与城乡建设用地增减挂钩工作的衔接和深化，支持城镇发展。

大力推进工矿废弃地复垦利用。实施资源节约优先战略，提高土地资源利用效率。按照“宜绿则绿、宜景则景、宜耕则耕、宜建则建”的原则，编制工矿废弃地复垦利用专项规划，大力推进工矿废弃地开发利用，统筹安排复垦土地利用方向、规模和时序，确定复垦的目标任务，明确复垦的重点区域和重点工程，加强区域内生态环境建设，优化建设用地空间布局，为经济社会发展提供资源保障，破解资源保护对经济发展的瓶颈约束。

推进人地挂钩政策落实。孟州市是人地挂钩试点市，编制完成了《人地挂钩试点工作专项规划》，下发了《孟州市节余建设用地指标收益返还办法》，已实施试点项目3个，为新型农村社区解决建设用地18.7公顷，项目完成后将为孟州市开展人地挂钩储备建设用地指标25.1公顷，可以为县级财政和相关村集体增加收益3000余万元。下一步，我市将进一步总结孟州市关于人地挂钩的探索经验，建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，促使区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高。

围绕北山治理综合改革，加强北山保护和利用

北山治理综合改革，主要是在对非法开采和生产加工矿产品彻底整治的基础上，强力推进《焦作市北山生态环境保护条例》（以下简称《北山条例》）的贯彻实施和生态修复。

建立完善的配套管理办法和制度。全面实施动态巡查督察办法、联合执法管理办法、大型采挖设备和运矿车辆进出山区管理办法、投资项目联席会审办法、群众有奖举报制度等五项管理办法（制度）；继续建立目标考核制度、责任追究制度、案件移送程序等配套管理办法和制度，形成一套完善的北山生态环境保护制度体系。

建立完备的北山管理规划体系。总体规划是北山生态保护利用的总框架，专项规划则是北山保护利用的路线图。发布实施《焦作市北山生态环境保护和利用总体规划》，使《北山条例》的实施更加严格、有序，使北山的管理、执法更具可操作性、规范性；编制完成北山废弃矿山修复利用规划、北山林业提升规划、全域旅游南太行生态旅游产业带规划、水土保持规划、基础设施规划、南太行国家登山健身步道系统总体规划、北山公墓陵园规划等7个专项规划，使北山生态保护和利用工作有章可循。

大力实施生态修复工程。近年来焦作市已实施矿山地质环境治理项目43个，治理面积1733.3公顷，新增耕地255.5公顷，新增林地259.7公顷，建成了焦作缝山针矿山公园、龙翔矿山公园、黎明脚步公园、白鹭湿地公园等一批景观效果良好、综合效益显著的矿山公园，经济效益、环境效益、生态效益显著。根据北山总体规划和修复利用专项规划，将继续加大争取上级资金、市县两级财政资金力度，加快北山范围内生态修复工作；督促相关县（市、区）加快实施月山寺北部、月山编组站、龙寺二期、北部山区等矿山地质环境治理项目；同时坚持政府主导和市场运作相结合的原则，制定扶持政策，引入社会资本，调动全社会力量开展废弃矿山修复工程。

科学引导和合理发展生态旅游产业。根据总体规划的功能区和定位，因地制宜，科学利用，对于靠近旅游景区且交通便利的，可以修复利用建设旅游综合服务设施；对于靠近市区周边生态良好环境安静的，可以建设养老、养生等康养设施；对于位处浅山地带宜林山地的，可以发展林果业和采摘农业；对于山坡阳面光照充足的，可以发展光伏发电；对于位处生态脆弱地带水土流失严重的，则要加固基础绿化固土；对于交通要道、旅游通道两侧直观视线之内确实无法绿化修复的可以喷绘美化图案，做强做大生态旅游。