农村改革试验区推进精准扶贫路径探析

黄国勇+欧凤珠

摘要：2008年以来广西百色市田东县先后获批全国“农村金融改革试点县”“国家农村改革试验区”，承担了开展深化农村金融体制改革、扶贫开发综合改革、农村承包土地的经营权抵押贷款试点、以扶贫移民社区为单位的村民自治试点、农村集体产权制度改革、现代农业示范区农业改革与建设试点等全国性的农村综合性改革试点项目任务。田东县以开展农村综合性改革试验为契机，大力推进精准扶贫并取得显著成效。针对目前田东县精准扶贫存在的问题，建议强化资金政策扶持、健全金融扶贫体系、创新产业扶贫方式、加快扶贫移民社区配套建设。

关键词：农村改革试验区；精准扶贫；广西田东

中图分类号：F304.8文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）06-0062-05

2008年以来广西百色市田东县先后获批全国“农村金融改革试点县”“国家农村改革试验区”，承担了开展深化农村金融体制改革、扶贫开发综合改革、农村承包土地的经营权抵押贷款试点、以扶贫移民社区为单位的村民自治试点、农村集体产权制度改革、现代农业示范区农业改革与建设试点等全国性的农村综合性改革试点项目任务。田东县属滇黔桂连片石漠化贫困少数民族地区、全国扶贫工作重点县。田东县以农村改革试验区为平台，以开展农村综合性改革试验为契机，大力推进扶贫攻坚。截至2016年末，田东县实现脱贫摘帽28个行政村，减少贫困人口41637人，农村贫困人口从2011年的14.63万人下降到2016年的9320人，贫困发生率从2011年的39.4%下降到2016年的2.66%。

一、开展农村综合性改革试点助力扶贫所取得的成效

（一）创新财政扶持方式，为精准扶贫注入新动能

田东县改革财政资金投入方式，全力支持脱贫攻坚。2016年整合各部门资金6.19亿元，采取以奖代补、先建后补等方式，加大对扶贫产业的投入，打造甘蔗、芒果、火龙果、柑橘、中药材、林下养殖等扶贫产业，有效带动农民增收。田东县建立贷款风险补偿机制，设立农业贷款风险补偿基金800万元，累计偿付金融机构农户小额贷款坏账219.8万元。设立扶贫贷款专项风险补偿基金1500万元，投入378万元用于扶贫小额贷款的保证保险。构建贫困户贷款利息补贴机制，田东县财政出资200万元设立贫困农户小额贷款利息奖补基金，累计为3950户贫困户提供了贷款补贴。2017年统筹整合各级财政涉农资金3.48亿元，积极推进贫困村基础设施建设，改善贫困群众生产生活条件。

田东县为提升扶贫资金使用效益，增强贫困群众脱贫的内生动力。在贫困村开展扶贫资金入股，通过信贷支持新型农业经营主体发展，以财政担保向农业发展银行贷款设立“资产性收益扶贫引导基金”，由村委组织成立扶贫帮扶协会负责承接全体贫困户的“资产性收益扶贫引导基金”贷款。扶贫帮扶协会将“资产性收益扶贫引导基金”的贷款入股新型农业经营主体，贫困户获得入股分红收益。结合贫困村扶贫移民的工作实际，对搬迁后原居住地不适合发展种养项目的，引导单个社区或多个社区抱团，利用社区“资产性收益扶贫引导基金”，以合作社主导的形式发展扶贫产业。2016年，作登乡平略村组建扶贫帮扶协会利用“资产性收益扶贫引导基金”100万元参股田东尔能公司的香蕉标准园项目，平略村占项目总投资的6%，尔能农业开发有限公司以1公顷香蕉销售收入作为平略村应得分红。贫困户享受村级“资产性收益扶贫引导基金”及其收益的期限为2016年至2020年，平略村年均量化到贫困人口的收益达17万元。2021年以后，村级“资产性收益扶贫引导基金”的收益转为全村集体所有。另外，尔能公司优先安排该村贫困户到香蕉基地务工，贫困户在获得工资收入的同时，接受香蕉种植技术培训，获得一技之长。

（二）开展金融扶贫，为精准扶贫撬动新杠杆

2011年12月，根据《农业部、中國人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会关于北京市大兴区等6个农村改革试验区与试验项目的批复》，田东县承担深化农村金融体制改革试验任务。田东县构建贫困户贷款利息补贴机制和农业贷款风险补偿机制，形成农村金融的特惠机制，有力地助推精准扶贫[1]。截至2017年6月末，田东县金融机构各项存款余额121.25亿元，各项贷款余额98.79亿元，涉农贷款余额72.5亿元，政策性农业保险保费收入310万元，理赔6.1万元。田东县建设覆盖全县10个乡镇、农事村办点和部分村屯的金融网点，壮大农村金融服务能力。截至2017年9月末，田东县拥有银行业金融机构9家，非银行业金融机构19家，银行网点48个，布放ATM机154台、POS机2011台、电话支付端249台，实现大小额支付系统乡镇全覆盖，农户获得基础金融服务的便捷度得到提高。对一些极端贫困、信用等级太低、有贷款需求而又无法通过银行贷款审查的农户，财政投入435万元建立了29个“扶贫资金互助协会”和“贫困农户发展生产互助协会”，解决银行不能满足贫困户短期资金周转困难问题。贫困农户凭借信用等级可获得免抵押、免担保信用贷款。截至2017年6月末，53个贫困村全部被评为信用村，13276户贫困农户信息录入农户信用信息与精准扶贫管理系统，3977户贫困户获得贷款1.8亿元[2]。田东县开展了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等12种农业保险险种，全县保险综合覆盖率由2008年的30%提高到2015年的73%。2009年以来，政策性农业保险已为全县农业提供90.02亿元风险保障，2009年至2016年，政策性农业保险累计赔款3869.68万元，农业抵御自然灾害风险能力大大增强。为提高农业保险便捷性，田东县建立县乡村三级保险服务网络，实现农村保险服务站乡镇全覆盖、保险服务点行政村全覆盖。截至2017年6月末，贫困户家庭财产保险13276户、保费26.55万元，贫困人口小额人身意外伤害保险52109人，保费52.11万元。田东县组建了由政府出资为主、主要开展农业信贷担保业务的融资性担保机构，增强“三农”融资担保实力。田东县积极推动银担合作机制，2009年财政出资3000万元成立助农融资担保公司，大力拓展融资担保服务领域。截至2017年9月末，该公司已累计为种植大户、家庭农场、农民专业合作社、个体工商户、农村小微企业等提供融资担保1.83亿元，担保金放大倍数接近1∶6。2013年引进广西金融投资集团在田东县成立金融综合服务中心，截至2017年9月末，该中心累计为小微企业、个体工商户提供融资担保8.71亿元。2012年，田东县成立广西首家农村产权交易中心。截至2017年7月末，田东县农村产权交易中心累计主持贫困村产权交易2.78亿元，贫困村土地经营权流转鉴证2333.3公顷，贫困村产权抵押贷款1.02亿元。endprint

田东县探索自主经营扶贫信贷模式，发挥金融机构在融资、规划、资金平衡方面的作用，对于具备产业发展条件、个人有经营能力的，鼓励其自主发展产业。2016年，田东县自主发展产业的贫困户达3176户，扶贫贷款余额1.5316亿元。探索合作经营扶贫信贷模式，对于愿意合作发展产业的，鼓励其以“新型经营主体+基地+农户”的模式发展产业。2016年，田东县合作发展产业的贫困户有308户，贷款余额1481万元。2017年田东县继续加大扶贫小额信用贷款发放力度，2017年上半年，田东县新增扶贫小额贷款724户金额3149万元，有效缓解了贫困农户发展生产资金难题。

2015年12月根据《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，田东县获批为全国农村承包土地的经营权抵押贷款试点县。截至2017年6月末，广西田东农村商业银行、田东北部湾村镇银行和邮政储蓄银行股份有限公司田东县支行通过田东县农村产权交易中心办理了70宗农村承包土地的经营权抵押贷款，涉及土地面积4833.33公顷，累计为专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体发放农村承包土地的经营权抵押贷款1.94億元，贷款余额1.4145亿元。

（三）发展产业扶贫，为精准扶贫开辟新道路

贫困村组织发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业，大力推进产业扶贫。2017年9月末，田东县已经发展芒果18666.67公顷、甘蔗15333.33公顷、香蕉4666.67公顷、火龙果733.33公顷、油茶8666.67公顷，以及柑橘、中药材、林下养殖等扶贫产业，覆盖所有贫困村。思林镇定阳村依托该村日趋成熟的火龙果产业，采用“公司+合作社+农户+贫困户”的经营模式，鼓励贫困户以持资入股、土地流转等形式加入合作社，再与公司合作发展特色优势产业。2016年底贫困户户均分红500元，另外加上土地流转报酬、务工收入等，户均增收5000元以上。该村探索尝试了一种通过“公司+合作社”的平台、依托特色产业发展带动贫困人口精准脱贫致富的模式。

（四）开展扶贫移民社区建设，为精准扶贫探索新路子

2016年8月根据《农业部办公厅、民政部办公厅、中国保监会办公厅关于农村改革试验区新增试验任务的批复》，田东县获批开展以扶贫移民社区为基本单位的村民自治试点，田东县探索村民自治新模式，实现易地扶贫搬迁与新型城镇化融合式发展[3]。田东县编制了覆盖全县10个乡镇的移民扶贫搬迁规划，形成功能互补、体系完善、覆盖城乡的移民搬迁规划体系。“十三五”期间，田东县规划建设7个易地搬迁安置点，计划搬迁6338户24891人。截至2017年6月末，田东县共有54个移民点，搬迁安置3182户1.3万人。其中规模比较大的扶贫移民点有作登乡的那旺社区、祥周镇的局丰移民社区、思林镇的上林堡移民社区、林逢镇和义圩镇易地扶贫搬迁点。田东县推进作登、林逢、祥周、思林、义圩等5个乡镇6个扶贫移民点（社区）项目建设，2017年计划搬迁2960户12382人。目前各社区的通信、广播电视网络、宽带网络基本覆盖。截至2017年6月末，农发行田东县支行对2个易地扶贫搬迁项目投放金额4.7亿元。

二、目前存在的主要困难和问题

（一）扶贫资金缺口大

田东县由于贫困面大、贫困程度深，贫困群众自我发展能力不足，需要扶持的资金量较大。贫困农户缺乏积累，自筹能力较差，许多应扶持项目没有能够实施。贫困地区的基础设施建设和公共服务水平较低，扶贫移民搬迁、教育扶贫任务艰巨，投入的资金相对不足，无法从根本上解决贫困问题。

（二）金融扶贫创新动力不足

农村金融服务成本高、风险大、周期长、收益低。农村信用体系建设还不够扎实，信用信息更新不及时，评级授信宣传不够，农户对金融改革的知晓度有待提高。合作金融发育程度低，主要是政府主导的互助金融，缺乏以农户为主导的民间信用合作。金融机构涉农业务风险大、成本高，县域金融机构的创新动力不足。农业经营主体规模普遍偏小，农产品精深加工滞后，产业化水平低，贫困地区有效金融需求不足。政策性农业保险推进难度较大，保险理赔机制有待完善，财政补贴资金有限，政策性保险扩大覆盖面仍有难度。农村承包土地的经营权确权颁证工作进度缓慢，农村宅基地、农房、集体经营性建设用地、集体“四荒”等农村产权确权尚未到位，农民资产资源变现仍然困难。土地承包经营权抵押贷款抵押物市场流动性较差，风险较高，金融机构对于农村承包土地的经营权抵押贷款积极性不足。

（三）产业扶贫基础差

田东县贫困人口主要分布在典型的石漠化山区，贫困山区水电路通讯等基础设施建设和维护成本非常高。贫困地区信息基础设施落后，导致贫困群众获取生产生活的知识、技术、信息的能力不足，严重制约贫困地区产业发展。扶贫产业未能形成特色和规模，由于资金投入不足，优势产业发展规模不大，产业基地专业化、精细化、标准化建设水平不高，特色产业发展未成体系，农产品精、深加工比例仍较低。贫困村农业产业化水平不高，尤其是特色农业规模小、产业链条短、品位不高、商品化率和比较效益低，资源优势未能有效地转换成市场优势。

（四）扶贫移民社区配套建设不足

移民户口“人户分离”，导致移民户附着在户口上的社会权利、经济权利和社会福利等得不到保障，导致政治、经济和社会保障边缘化。由于部分移民社区是无地安置，绝大多数移民都是回原住地或者外出务工发展。有的移民租用或借用当地人的土地，不仅要付出一定的经济代价，而且不能享受国家给予的相应优惠政策。新建的移民点基础设施建设较慢，移民入住尚未稳定，村民自治机构建设缓慢。

三、农村改革试验区进一步推进精准扶贫的政策建议

（一）强化资金政策扶持endprint

要实现精准扶贫，需要在扶贫产业、扶贫金融、乡村道路、村通屯道路、石漠化治理、小流域治理、扶贫移民社区、中小学基础设施、乡村卫生设施、危房改造等方面加大投入。切实抓好良种补贴、政策性农业保险、农业优势特色产业扶持资金等项目资金的使用，确保强农惠农富农政策落到实处，积极筹措资金扶持贫困村实施产业扶贫示范项目。理顺扶贫资金使用管理机制，加大贫困地区各类资金整合力度，统筹安排，集中使用，提高资金使用效益。同时加强扶贫资金管理，确保资金使用安全。探索财政扶贫资金产业发展新模式，通过“扶贫产业发展基金协会+扶贫产业发展基金（财政扶贫资金）+企业（合作社）”“扶贫产业协会+资产性收益扶贫引导基金（农发行政策性贷款）+企业（合作社）”“农村产权+社会资本”等发展模式，推动扶贫产业的可持续发展。探索以产业扶贫资金入股、农村承包土地的经营权入股等方式发展集体股份合作制经济。

（二）健全金融扶贫体系

金融扶贫不是简单地给予倾斜性信贷支持政策，而是要立足于农村金融服务的供需双方不对称的实际，聚焦于农村资金外流、贷款难、贷款贵的问题，解决贫困户找谁贷、怎么贷、用得好、还得上的问题，着眼于解决农村金融的体制机制性问题。深入推进金融扶贫工作，全面升级农村金融机构体系、信用体系、支付体系、保险体系、担保体系、服务体系，创新金融产品和服务方式，支持县域经济转型升级。信用体系建设有助于培养贫困户的市场经济意识和责任意识，激发贫困群众发展的内生动力。进一步强化贫困村信用建设，推动信用体系大数据建设，促发展与防风险并重，激发金融机构支农内生动力。针对农户和新型农业经营主体的信用评级授信困难及信息更新成本高、周期长、利用率下降的問题，需要建立更加科学合理的信用评级指标体系，降低“家庭收入”“家庭财产”等在信用评级中的影响，更加重视道德品质、遵纪守法等指标的权重。把信用体系建立到产业链上，对产业链上前后端的农户、农民专业合作社、涉农中小微企业进行整体评级授信，发挥农民专业合作社、涉农企业的示范带动作用。通过引进互联网技术，进一步升级县域信用体系，利用大数据有效处理、加工和分析等技术进一步催化社会诚信、助力金融信用体系建设。通过改善农村支付服务环境、创新农村支付结算产品、推广非现金支付工具的使用、拓宽助农取款服务点服务范围，建立多层次、广覆盖的农村金融支付服务体系，有序推进基层金融网点更好地服务贫困群众。推动财政政策与金融政策的有效衔接，由财政出资设立小额贷款奖补基金、风险补偿基金，建立财政性存款与涉农贷款挂钩机制，推动金融扶贫实现商业可持续。落实农业保险保费补贴政策，积极发展特色产品保险，开展特色农业保险险种。不断扩大政策性保险的覆盖面，重点发展农民专业合作社、种养大户、家庭农场、农业产业化龙头企业等投保主体，进一步扩大种养业保险规模，鼓励保险机构探索开发天气指数保险、价格指数保险、产量保险、收入保险等新型保险产品。积极拓展农村有效抵押担保物范围，不断探索林权、土地承包经营权、农村房屋所有权抵押贷款。创新农村集体产权制度改革，引导贫困村开展农村集体资产股份权能改革，落实集体和成员对集体资产占有的定量化，将集体资源变成股份，农民成为股东。推进农村资源性、经营性和非经营性集体资产的股权化，完善集体股份权能，赋予村民对集体产权占有、收益、有偿退出、继承等权益，给予村民发展红利，增加农民财产性收益。推进农村承包土地的经营权有序流转，发展适度规模经营，丰富农村承包土地的经营权的承贷主体。完善抵押资产处置机制。鼓励金融机构创新农村承包土地的经营权抵押贷款服务方式，满足农业经营主体对金融服务的有效需求。

（三）创新产业扶贫方式

结合实际创新产业扶贫方式，以推进农业产业化经营为突破口，促进贫困农民的增收。通过推进土地流转规模经营，发展高效农业。配合产业扶贫项目的实施，用好用足国家扶贫款等资金，建设符合村情、有长远发展潜力的产业基地。围绕各个贫困村的实际情况，培育优势产业。实施产业精准扶贫，进一步推动主导产业发展，促进产业结构优化升级，为社会创造更多就业机会，通过产业化项目带动就业和农村富余劳动力转移，促进农民增收。实现村有主导产业、户有增收渠道，贫困人口素质和自我发展能力大幅提高。大力培育新型农业经营主体，提高农民生产经营的组织性和竞争意识，动员农业产业化龙头企业参与精准扶贫，建立“合作社+贫困户”“公司+合作社+基地+农户”发展模式。围绕合作社带动、龙头企业拉动，实现农业增效、农民增收、主要农产品增产，农业和农村经济结构得到调整和优化。推进特色产业布局结构调整，形成以义圩镇、那拨镇为主的油茶主产区；以思林镇、祥周镇、林逢镇为主的竹子主产区；以林逢镇、平马镇、祥周镇、思林镇为主的秋冬菜主产区；以林逢镇、平马镇、祥周镇为主的芒果香蕉主产区；在江城镇、思林镇、朔良镇、林逢镇、作登瑶族乡等建设蚕桑养殖基地；在林逢镇、朔良镇建设甘蔗高产高糖示范基地；在平马镇、祥周镇、林逢镇、思林镇、印茶镇、江城镇和朔良镇等开展生猪养殖。以建设特色、高效、生态、品牌农业为重点，加快推进现代特色农业示范区建设，多渠道增加农民收入。依托田东县国家现代农业示范区，以现代农业示范区带动特色农业发展，协助贫困村根据实际建立芒果、火龙果、柑橘、种桑养蚕、中草药、油茶等产业扶贫示范点，打造具有田东特色的产业扶贫项目，建设扶贫攻坚产业发展创新示范区。创新“产村互动、农旅融合”的发展模式，把发展扶贫特色产业和建设扶贫移民社区进行深度融合。重点抓好示范区的基础设施建设和产业培育，把具有地方特色的农业品牌和休闲农业与乡村生态旅游开发融入示范区创建中，加快推进农产品加工区建设，推动农产品加工业快速发展，培育农产品精深加工企业和知名品牌。促进农村一二三产业融合发展，积极开发农业多种功能，扶持建设一批特色旅游名镇。

（四）加快扶贫移民社区配套建设

加快移民社区基础设施建设，抓紧解决社区组织无办公活动场所问题，对办公条件较差的社区组织活动场所进行改造升级。创新扶贫移民创业就业机制，引导和帮助扶贫移民社区群众创业就业，对扶贫移民社区群众创办的实体，工商、税务部门要开设“绿色通道”。有计划地引导扶贫移民社区群众外出务工，促进人力资源的合理利用，解决劳动力供需信息不对称问题。强化对扶贫移民社区群众的金融支持，将扶贫移民社区群众的金融需求纳入信用体系建设，鼓励银行机构给予扶贫移民社区青年、妇女创业信贷支持。加大移民搬迁项目信贷支持力度，引导农发行田东县支行继续加大对易地扶贫搬迁项目的资金支持。探索“老、少、边、山、穷、库”扶贫移民社区治理模式，促进精准扶贫。通过建立健全扶贫移民社区的自治制度，破解新型移民社区的村民自治管理问题，促进扶贫移民社区的可持续发展，达到“移民搬迁脱贫一批”的目标。加大对移民社区的各项投入，包括增加基础设施建设投资，改善移民生产生活环境，发展基础教育和职业教育，提高移民综合素质和致富能力。探索发展扶贫产业，鼓励社区移民以“资产性收益扶贫引导基金”入股实体经济获得分红。建议在田东县右江河谷四镇及南北两翼山区乡镇的扶贫移民点选择若干个点开展村民自治机构建设试验。针对社区建设中可能存在的包括单个村组成独立的扶贫移民社区、多个村组成的扶贫移民社区、扶贫移民和当地居民组成的社区等多种形式，引导扶贫移民社区与城镇以及工业现代农业产业、现代服务业的有效融合，切实增强社区的自治功能和发展能力。

参考文献：

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