按层级规划 分区域细化
——国外空间规划体系概览

文 ｜ 蔡玉梅 高延利 张建平

英国：公民自愿参与编制社区规划

英国为单一制分权国家，现行规划体系源于1947年的《城镇规划法》。英国的北爱尔兰、威尔士和苏格兰均拥有自己的立法框架，除英格兰外，均设两级政府。英国政府负责为地方拨款并制定英格兰国家规划政策框架，还可以通过特定的立法或直接由部长负责促进重要基础设施项目的建设。威尔士和苏格兰政府制定国家空间规划框架，构建区域内的规划体系。苏格兰政府还制定苏格兰土地使用战略。此外，两级政府都有权跟踪地区基础设施项目，并对地方规划提出上诉。

地方政府负责当地土地利用规划和公共住房事务，以及规划申请。一些地方政府已将土地利用规划承包给私营部门。作为中级政府的县议会负责战略规划和垃圾处理场、采矿以及县拥有土地的规划申请。

英格兰、北爱尔兰、苏格兰和威尔士各有独立的国家或区域规划政策框架。在英格兰，国家规划政策框架规定了英格兰政府的政策应该如何实施等。在苏格兰，国家规划框架概述了未来20至30年间苏格兰各地空间发展和投资的长期愿景。在威尔士，空间规划制定了交叉的国家空间政策。在北爱尔兰，区域发展战略是到2035年的一项长期规划，它涵盖了所有政府部门空间战略方面的内容。

核心战略是地方主要的土地利用规划，包含基本原则和比例尺为1︰2500和1︰200之间的土地利用规划，并由地方政府按程序进行审批。在英格兰，核心战略主要解决住房、基础设施、经济、环境和设计等问题，为未来地方发展提供愿景和框架，构成英格兰规划体系的核心。

在英格兰，自2011年以来，一些社区公民自愿组织成邻里论坛，共同编制地方社区规划。社区规划需要以核心战略和地方规划为依据，但在符合国家规划政策框架的前提下，可以有更多的弹性，比如增加不同区位的发展用地。

根据2011年《地方法》引入的“合作义务”，地方规划机构在编制规划时必须与邻近的规划机构和相关组织就跨境战略问题开展合作。不同的政策部门之间不存在正式的横向协调机制，但感兴趣的各方可以根据需要进行协调。

以色列：各层级委员会是规划核心参与者

以色列现行空间规划体系创建于1965年，《规划和建筑法》是主干法。以色列是国家、地方两级政府体系，拥有255个地方政府。国家通过多种方式参与编制、实施和监督土地利用规划。一是负责制定规划框架法。二是编制国家总体规划并接受内阁审批。三是规划并资助重大基础设施项目。四是提名16人成为“国家规划委员会”成员，此委员会共36名成员，其他成员为来自地方政府、规划和建筑专业、环保团体、学术界和民间社会其他成员的代表。五是任命六个“区域规划和建筑委员会”中的多数成员，并确定《地区总体规划》的内容。六是监督“地方规划委员会”及其制定的规划。

地方层面，约100个“地方规划委员会”是土地利用规划的核心参与者。多数委员会只负责一个市镇。但在农村地区，“地方规划委员会”负责多个较小的定居点。

以色列实行严格的层级制度。虽然高层级的规划往往更具概括性，但各级规划都包括具体的土地利用法规，而较低级别的规划必须遵循上级的规划。

国家有包括基础设施规划和部门规划在内的41个重要的国家规划。第35号国家规划是全国综合土地利用规划，包含总体原则、战略要素和比例尺为1∶10万的地图，内容包括限制现有城市边界以外的所有扩张。大区规划需要严格遵守国家规划，比国家规划更为详细和精确，但仍为一般性规则。同样，地方规划需要严格遵守区域规划并接受检查。地方规划分为综合规划、总体规划和详细规划三种。综合规划是法定战略规划，总体规划包含一般土地利用规定，实践中也可能涉及详细的分区规定。详细规划说明允许开发的程度。地方政府有权审批所有地方规划，通常总体规划和详细规划由区域规划委员会批准。

国家规划委员会的主要作用和具体规划决策的裁决有关，而非战略规划，起到横向协调作用。六个区域规划和建筑委员会由所有相关部委的代表组成，审核并批准地方规划，起到协调作用。

意大利：区域景观规划是重要组成部分

意大利现行规划体系源于1942年的《城市规划法》，2001年宪法改革之后，规划成为国家政府和地区之间的共同责任。意大利是一个单一制分权国家，行政区划分为国家、大区（19个地区和2个自治省）、省（110个省，其中10个在2015年获得大都市地位）、地方（8047个市镇）四级，各区域高度自治，空间规划体系遵循联邦国家模式，但全国实际的规划体系却相似。

中央政府为土地开发提供指导，特别关注南部和其他经济落后地区，还负责国家重要基础设施建设和管理、遗址和自然景观的保护。

大区法律和规划法案规定了地方政府在制定法定土地使用规划时所遵循的结构和过程，各区域编制区域规划，也与国家文化遗产、活动及旅游部一起制定区域景观规划。区域景观规划制定保护和加强景观的策略，在具有自然、文化或历史价值的区域，限制允许开发的类型和范围。这些文件可以单独发布，也可以作为地区性区域规划的一部分。

省级制定地区协调规划，以协调各城市的土地使用决策，并规划重大基础设施项目。10个大都市地区实施大都市战略规划。省级区域协调规划旨在协调一个省内的市政土地使用决策，还包括区域基础设施、水库、高中级庄园及省级道路的管理。

地方发展规划是由市镇政府制定的法定土地使用规划。2001年宪法改革后，一些地区选择采用单一管制规划的体系，将多个规划凝聚成一个文件，用于指导实施。低于5000人口的市镇，市镇政府必须建立城市间合作社，以编制土地使用规划。规划过程特点和市镇政府职责因区域不同而不同。

地区会议是协调国家和地区政府之间有关空间规划和环境法规的高层问题论坛。在地方层级的营运会议主要协调许多不同机构和服务提供者批准的相关决策。营运会议通常用于推进提供地方服务和交付基础设施。特殊发展项目可以通过规划协议在政府各级之间进行协调，这也使得市镇政府可以发布联合土地利用规划。

奥地利：联邦州拥有大部分规划权力

奥地利为联邦国家，现行空间规划体系源于1920年的《宪法》，此后立法变化发生在联邦州层面。奥地利分为9个联邦州和2100个市镇，联邦宪法将地方规划的责任赋予给地方政府，但没有提及的其他方面仍然由联邦政府负责。

联邦政府通过三种方式影响国家空间结构：一是规划和资助国家道路、铁路和主要能源传输线等重大基础设施项目；二是为一些环境和遗产保护立法，限制和指导土地开发的可能性；三是参与奥地利空间规划会议并设立秘书处，影响空间规划。

联邦州拥有与规划有关的大部分权力，并通过其框架立法组织空间和土地利用规划，多数州还编制区域规划。各州建立了相似的规划体系，但涉及程序、与零售发展有关的许可条例等方面仍有差异。联邦州还可以通过对环境立法、住房、经济发展和全州重要性基础设施的责任，塑造其空间结构。

奥地利市镇平均人口规模仅为4000人，但市镇政府在编制战略性空间规划以及土地使用规划方面仍担负很大的责任。一些州（如萨尔茨堡）鼓励或迫使市镇政府组成市镇协会，编制区域空间规划。

联邦层面，奥地利空间发展理念是最重要的战略规划文件，包括广泛的空间发展政策目标、政策及实施路径，也提及应该参与实施拟议政策的相关行为者。

联邦州空间发展理念阐述与空间发展有关的主要目标，并针对规划程序、不同部门政策以及区域和地方的参与提供指导。该理念是中期到长期的战略文件，大约每10年到20年更新一次。根据州发展理念的要求，多数州编制针对部分地区的区域发展理念。区域发展理念被用作沟通工具并倡导所有空间相关者参与。

地方发展理念是地方战略规划，概述了短期、中期和长期的空间发展目标，有时需要与邻近的城市合作编制。这些理念由市镇议会投票通过并由联邦州批准，对下级规划有约束力。

根据地方发展理念的要求，市镇政府编制两种不同的地方规划，都具法律效力。一种是一般的分区规定，通常以1∶5000的比例显示允许的土地使用类型，对土地所有者具有强大的财务影响。另一种是控制性规划，通常以1∶1000和1∶500之间的比例规定允许开发的细节如建筑高度和建筑要素等。

奥地利空间规划会议由联邦、联邦州、地方政府、商业协会和民间社会协会共同参与。这是为了确保全国各地空间相关政策的高层次协调，并从政治和行政层面汇聚各利益相关方。此外，州和地方政府之间有两种纵向协调机制：一种是联邦州和地方政府在自愿的基础上就其空间政策的具体方面达成合作协议，另一种是州政府作为监督机构，监督地方规划是否符合州规划。