准确定位四级法院的角色及功能配置深化司法体制综合配套改革

文/徐青青

长期以来，在研究不同级别人民法院的角色定位与功能配置等有关司法改革的问题时，我国法学界与司法实务界工作者均习惯于将四级法院视作一个整体来探讨。党的十九大报告明确提出，要“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制”。可以说，准确定位四级法院的角色及功能配置对于深化司法体制综合配套改革至关重要，各级法院只有分工明确、各司其职、各负其责，才能在深化司法体制综合配套改革中实现真正的司法公平与正义。

圆柱状的职能定位造成现实的负面影响

（一）相关法律规定的“简单化”。

无论在国家政策层面还是在法律层面，对于四级法院不同的角色及功能定位均存在关注度不够、相关法律规定“简单化”等问题，直接影响到各级法院在司法实践中对自身定位的不准确。

（二）四级法院职能“同质化”明显。由于四级法院在职能定位上的立法及政策不足，导致在职能的配置及运作上却日趋混同。具体表现为，四级法院在审理案件时，不论是事实审还是法律审，均要关注事实认定与法律程序；均可以作为一审和再审法院审理案件；而除了基层法院外，其他三级法院均可作为第二审法院审理上诉案件。以上这些表现都导致了各级法院陷入了在不同的诉讼环节反复进行事实及证据认定的困境，案件像在一个封闭的圆柱体中不断上下往返，四级法院职能同质化明显，案件的有效分流无法很好地实现。

（三）司法关系的“行政化”。

为保证各级法院分工明确，能够各司其职、各负其责，依法独立、公正地行使好审判权，我国宪法规定，“最高人民法院监督地方人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。但在司法实务中受到各种因素的影响，无论是下级法院进行案件请示、重大事项的提前报批，还是上级法院对案件的提前介入和挂牌督办等，审判监督机制的行政化色彩日益加重。

（四）司法管理职权的模糊化。

我国人民法院组织法和民事、刑事、及行政诉讼法对各级人民法院审理的案件类型和管辖范围进行了基本的规定，但未对上级法院应如何正确行使执行统管权、人事协管权及保障管理权等作出明确具体的规定。因此，要准确定位四级法院的角色及各自的职能配置，就务必及时厘清、规范上下级法院在司法行政管理方面的关系。

四级法院角色及功能定位的基本思路

我国立法设定不同审级制度的目的，一方面是为保障当事人的合法权益，对下级法院的错误裁判进行纠正；另一方面是统一法律适用，以维护国家的法制统一。一般来说，各级法院在纵向设置审级时，应当以“金字塔”的形式呈现，即从基层法院自下而上至最高院，每一层级的法官员额应大幅下降，所审理的案件数量应大幅减少，审理内容也应逐渐精简。“金字塔”的审级结构与圆柱状审级结构的不同之处在于，它要求越是接近塔底的法院越应关注事实问题，越应侧重于解决纠纷；而越接近塔顶的法院则越应关注法律问题，越应偏重于法律的统一适用功能。但在司法实务中，从中级法院到最高院长期以来都把纠正下级法院事实上的认定错误作为工作重点，既降低了司法效率，加重了司法成本负担，也不符合现行审级制度的设置初衷。

（一）基层法院应以分流案件、解决纠纷为职能重点。在基层法院的角色及功能的配置上，一方面要进一步加大民商事案件的“下沉”力度，例如，由基层法院审理绝大多数普通民商事一审案件以及婚姻家庭纠纷等审判规则较成熟、疑难程度较低的常规案件；由中级法院审理跨区域、涉案标的额特别巨大等案件，以确保司法公正。另一方面，通过合理简化程序，例如及时推进简易程序改革、完善小额速裁机制并健全多元纠纷解决机制等，实现案件的有效分流。

（二）中级法院应当将二审裁判、定纷止争作为其职能重点。对法律规定由其审理的一审案件进行依法审理，同时不断强化二审终审功能。一方面，二审应以开庭为原则，不开庭为例外，并不得在民商事二审中随意采取“径行判决”的方式。另一方面，严格规范发回重审方式。第一，在事由上，一审法院已查清事实的案件，二审法院原则上不得以事实不清、证据不足为由发回重审；第二，在数量上，二审法院以原审判决事实不清、证据不足为由将案件发回重审的，原则上只能发回重审一次；第三，二审法院作出发回重审的裁定时，应当在裁定书中详细阐明发回重审的理由及法律依据。此外，中级法院还应树立“办案就是指导”的观念，尽可能通过对疑难、复杂、新类型案件的审理解决具有普遍适用意义的法律问题。

（三）在我国法院体系中扮演着承上启下关键作用的高级法院应当将再审监督和审判指导作为自己的职能重点，尤其是对在辖区内具有普遍法律适用意义的案件进行审理，并通过发布参考性案例、组织法官培训、召开审判业务会议等方式，在辖区内开展审判业务指导。此外，对中级法院已生效判决的申诉和申请再审案件、法律规定由其审理的二审案件进行审理，并统一管理辖区内法院的执行工作。

（四）最高人民法院是我国的最高审判机关，应当以制定规则、统一法制为职能重点。（1）参与“顶层设计”。最高院“在很大程度上是一个制定公共政策的法院，而不是或主要不是审判法院”。在实务中，最高院不但要在立法和制定政策方面主动建言献策，还应当积极明确法律精神和塑造法律规则。（2）科学调整受案范围。目前，最高院每年审理上万起案件，但多数都与审查申诉、民事再审、死刑核准等相关，技术含量较低，难以产生具有普遍法律适用意义的“精品”案件。因此，最高院应科学合理地调整其受理案件的范围，尽可能审理具有普遍法律适用意义的新类型、疑难案件，此外，建议定期汇编这种案件的判决文书及裁判要旨，并公开发布或出版，以供司法实务工作者进行参考和研究。（3）完善司法解释，加强审判指导。最高院对地方各级法院审判工作的指导主要通过制定司法解释和发布指导性案例来展开。为提高司法解释的体系性与科学合理性，最高院在起草司法解释时，一方面应大力提高社会公众和专家学者的参与力度，尤其是广泛征求司法实务工作者的意见和建议；另一方面，在制定涉及多个部门法领域的司法解释时，尤其应当吸纳不同业务部门的意见以凝聚共识；此外，还应进一步明确其制定的司法解释与发布的批示、答复及会议纪要等之间的关系，以不断提高司法解释体系的科学合理性。另外，最高院应不断加大对指导性案例的征集和甄选力度，主动了解、及时反馈各级法院在实务中迫切需要解决但又对如何适用法律存在争议的问题，通过积极整合案例资源，对审判工作进行有效指导。

总的来说，要准确定位四级法院的角色及功能配置，深化司法体制综合配套改革，就要做好三个方面：一是在上下级关系上要严格坚持审级化，坚决拒绝行政化；二是在外部关系上要严格坚持国家化，坚决拒绝地方化；三是在内部关系上要严格坚持平等化，坚决拒绝法官官僚化。