食品生产加工小作坊质量安全治理研究
——以“福建柘荣模式”为例

◎ 温丽燕

（柘荣县市场监督检查大队，福建 柘荣 355300）

1 食品生产加工小作坊的监管难题

1.1 定义缺少释义，缺乏统一的标准

2012年8月1日开始实施的《福建省食品生产加工小作坊监督管理办法》对食品生产加工小作坊这样定义：有固定、独立的生产加工场所，从业人员较少，规模较小，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工（不包括食品现场制售）的单位和个人。2017年10月1日开始实施的《福建省食品安全条例》延续了这一说法，但把“单位和个人”修改成“生产者”。针对这一定义，尚无规范性的文件对其进行释义，基层监管单位在实施的过程中很难准确把握，如规模小至何种程度、传统食品包括哪些、低风险食品有什么参考依据、现场制售与制作后配送的业态并存时以何类别归属等都是亟待解决的问题。另外，对于小作坊的主体类别、工艺方式、产品包装、产品销售范围等也没有明确，没有统一的标准，导致各地在实施的过程中莫衷一是，不能科学地开展监管工作。

1.2 产品缺乏标准，质量安全稳定性差

小作坊生产的产品多是地方特色食品，其生产工艺、产品特征通常为地方特有，受生产手艺的影响，不同小作坊之间、不同批次产品之间的差异较大，小作坊食品的质量没有统一的标准，在认定其质量安全控制要求时，只能参照同类或相近类别加工食品的标准，给小作坊食品的质量控制带来困难。

1.3 从业人员素质低，责任意识差

食品生产加工小作坊大多数以家庭为单位，从业人员素质低，食品质量安全保障能力非常有限。调查显示，超过80%的小作坊从业人员为高中以下学历。小作坊从业人员文化水平制约了监管部门对法律法规、食品安全标准等知识的宣贯。食品安全事故中，除了食物中毒可快速反应外，其他的多为慢性损伤，且需要专家评估，很多生产者认为自己传承着老祖宗的工艺，从业多年未发生事故，拒绝监管部门提出的改善生产条件、办理准入许可等要求。

1.4 质量安全管理水平低，安全隐患大

现行法律法规对食品生产加工小作坊产品的销售范围没有限制，部分小作坊迫切想让自己的产品走出去。相比较而言，小作坊的准入门槛低，经营者大多不愿意购买先进的生产设备，引入先进的生产工艺来提高产品品质，仅想用传统手艺来实现利益最大化，导致部分小作坊食品未经检测出厂，包装简陋甚至无包装，质量安全存在极大隐患，滥用食品添加剂等问题频现。

1.5 取缔困难，容易引发社会矛盾

食品生产加工小作坊一边连着劳动就业，一头牵着食品安全保障，小作坊从业人员多为下岗职工、进城务工人员，凭借小作坊维持生计。对于生产低风险传统食品的部分小作坊，达不到条件又存在质量安全隐患，若简单地采取关闭取缔强制措施，极易引发社会矛盾。

1.6 专业力量薄弱，技术监管支撑几近空白

食品生产加工小作坊的监管需要相关专业技术知识作为支撑。新一轮机构改革，县级工商、食药监和质监三局合一，虽然在人员绝对数量上有所增加，但依然改变不了长期以来基层执法人员日常监管靠“看、闻、问”的窘境。基层监管人员的专业不对口及管理经验严重缺失，直接影响上级决策部署在基层的贯彻和执行。

2 福建省柘荣县食品生产加工小作坊现状

柘荣县是福建东北的内陆山区县，总面积571 km2，人口约10.3万。该县摸底数据显示，全县食品生产加工小作坊共56家。当前，福建省对允许食品生产加工小作坊生产加工的食品实行目录管理，截至目前，公布两批食品生产加工小作坊允许生产加工食品目录，柘荣县允许生产加工的食品共涉及5类9种食品单元，包括粮食加工品[米粉、湿面、挂面、白（黄）粿、年糕]、非发酵性豆制品（豆腐）、酒类（黄酒）、淀粉制品（粉扣）、蔬菜制品（蔬菜干制品）。

该县小作坊生产经营模式以家庭为主，夫妻共同经营占比达60%，从业人员80%以上为高中以下学历。在生产条件上，加工场所面积普遍偏小，约64%的小作坊加工面积在10～25 m2，面积最大的不超过400 m2；在场所条件上，存在生产加工区和生活区未有效隔离、生产加工设备设施不符合食品安全要求以及生产流程不合理、卫生状况差等问题。在产品把控上，93%的小作坊产品以裸散装形式售卖，83%的小作坊产品未执行出厂检验，17%的小作坊依靠感官检验的方式；在销售渠道上，约71%的产品通过自营铺位或摊贩销售，约26%的产品进入集贸市场销售，约10%的产品通过网络销售。

3 柘荣县食品生产加工小作坊治理途径

2015年6月以来，柘荣县直面治理顽疾，积极探索，统筹考虑监管的力度、推进的速度与生产者的可承受度，通过落实乡镇属地责任，打通监管环节，实施约束激励机制等措施，推动辖区小作坊规范生产。

3.1 构建“三位一体”治理主体

推行小作坊共治责任清单，改变长期以来小作坊治理监管部门“一家独唱”的格局，搭建“政府领唱，大家合唱”的共治共管平台。通过约谈、培训等办法，让业主知晓食品安全第一责任人义务，落实小作坊生产经营主体责任；因势利导把小作坊治理纳入乡镇年度目标责任制考核范围，落实乡镇政府属地管理职责；通过成立专项治理工作小组，聘请行业专家培训监管队伍，加强事中事后监管，落实职能部门责任，形成“小作坊+政府+职能部门”齐抓共管治理工作模式。

3.2 打通环节，掌握底册

从小作坊食品原料采购和成品销售两端发力，联合乡镇食安协管员，分组划片，集中时间深入全县12家粮油米面原料批发店、6家农贸市场、3家超市以及260家餐饮店、便利店，采取顺查和倒查相结合的方式，掌握小作坊场所地址、产品类别、从业人员、风险等级等信息，按照类别建档立卡，逐户登记，逐项录入，梳理监管对象名单。

3.3 分类指导，规范秩序

把握风险防控实质，明确小作坊规范标准，对小作坊管理试行“正面清单+负面清单”办法。对允许生产加工目录内5类9种产品的小作坊要求限期取证；对尚未纳入目录内且为传统低风险的食品，加强过程控制，要求业主工商注册登记，办理从业人员健康证，保持生产场所卫生，履行原辅材料进货查验义务；将婴幼儿辅助食品、乳制品、饮料、罐头、保健食品等高风险食品和非传统食品列入负面清单，禁止生产加工，一经发现，取缔关停。

3.4 优化服务，助推升级

坚持“重扶轻打，宽进严管”原则，制定办证流程图，辅导填写申请材料，帮助联系检验机构检验产品，同时组织技术骨干对加工场所的功能布局、卫生防护、仓储管理等采取个性化、差异化指导。拨出专项经费，为小作坊免费制作信息公示牌、食品安全管理制度牌、食品安全管理台账范本等，助推小作坊生产条件升级，达到取证要求。

3.5 行业带动，引入竞争

将消费量大的食品如湿面、挂面、米粉、豆腐等列为重点食品，排出优先顺序，按行业分步推进整治。将已规范生产取得生产加工条件核准证的小作坊公示给农贸市场、餐饮店，引入行业监督，增强行业自律，优胜劣汰。

3.6 示范引领，正面激励

拨出专项经费，建立2家省级示范点和6家县级示范点，以奖代补促进规范取证，树立正面典型，并利用网络、报纸等媒体对示范点进行宣传，带动一些处于观望状态的小作坊改进生产条件。

3.7 市场倒逼，传导压力

充分发挥市场机制作用，在餐饮环节和流通环节开展追溯管理。管控网络食品销售第三方平台，禁止未办理生产条件核准证的小作坊在网上销售食品；禁止未取证小作坊食品进入农贸市场、食品摊贩、餐饮店、食堂等单位，对违法采购、使用未取证小作坊食品的经营单位，援用《食品安全法》126条规定查处。实行信息公开，通过微信公众号，即时公布取证小作坊名单，接受社会监督。扩大《柘荣县食品安全有奖举报办法》知晓度，发挥食品打假志愿者服务队和“两代表一委员”（人大代表、党代表和政协委员）荣誉监督员队伍作用，织密小作坊监管网底。

3.8 加强监管，惩治违法

加强现场核查，依据《福建省食品生产加工小作坊生产加工条件核准办法（试行）》和GB/T 2373.2-1989《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》规范要求，核查生产加工条件。加强事中事后监管，重点检查场所卫生条件、食品原料采购和食品添加剂使用情况等，加强小作坊监督抽检工作，尤其是对非食用物质、食品添加剂、重金属项目的检验。加大行刑衔力度，2015年移送1起加工销售不合格河粉案件，当事人被判处有期徒刑7个月，组织从业者观看庭审，起到了良好的震慑作用。

4 柘荣县食品生产加工小作坊治理成果

通过治理，大部分小作坊旧貌换新颜，“脏、乱、差”状况得到有效改善，食品质量安全保障水平明显提高。在入册建档的56家小作坊中，41家生产条件明显改善，30家获批生产加工条件核准证，其中重点食品小作坊的取证率分别为：湿面86%，挂面83%，米粉73%，豆腐60%。