城市公交可持续发展的补贴机制探索

尤 理， 陈波莅， 张志哲

(1.中铁二院工程集团有限责任公司， 成都 610031； 2.交通运输部科学研究院， 北京 100013； 3.深圳市城市交通规划设计研究中心有限公司， 深圳 518021)

0 引言

公交补贴作为支撑城市公交发展的重要手段对实现公交优先发展有着重要的作用. 对于公交运营企业而言，公交财政补贴作为其票价收入以外重要的收入来源，可以维持企业收益，保障企业持续发展. 对于政府而言，合理的公交补贴机制是保证公交补贴额度保持在政府可负担的范围内、同时维持城市公交运营活力的有效保障. 由于公交企业本身具有公益性和商业性并存的特点，公交企业一方面必须提供足够班次、线路以及运营时间的公交服务，满足市民公交需求；另一方面，还必须维持企业正常运转、补偿生产损耗、满足企业发展和员工福利. 在公交企业的各项成本中，既有用于社会公益性服务的部分，也有用于商业性运营的部分. 但由于公交企业与政府之间信息的不对等，政府往往难以判断政府给公交企业的补贴是否足够用于满足公交服务于公益性需求的运营开支，导致公交运营企业对于政府补贴往往采取等、靠、要的态度，缺乏通过改善自身运营提高企业收入的积极性. 合理的公交补贴机制，可以有效避免公交运营企业过度依赖于政府补贴，努力发挥自身主观能动性. 通过提高公交车辆、公交线网的运营效率提高运营收益. 同时，对于城市公交行业而言，有效的公交补贴激励机制可以刺激公交企业改善运营服务质量，吸引居民公交出行，全面体现公交的公益性，对城市公共交通可持续发展具有重大意义. 因此，有必要对公交补贴机制进行研究，制定合理的公交补贴机制，提高公交补贴效率.

1 公交补贴方式

本文对国内外不同城市公交财政补贴方式进行了分析，经总结，目前普遍采用的公共交通的财政补贴方式主要包括下3种：定额补贴、按车公里补贴以及按人公里补贴.

1.1 定额补贴

额定补贴方式由政府和公交企业进行商议，根据商议结果，按固定额度对公交企业按年发放补贴. 由于操作起来比较简便，该方式是目前大多数城市采取的补贴模式. 此补贴方式多亏不补，少亏不退款. 对于企业发挥自身能动性，积极增收减支有着一定的作用，同时减轻了政府的负担. 但是，这种补贴方式存在其弊端，补贴额度的核算难以与公交企业上半年度的实际盈亏情况相结合，缺乏公平性和合理性. 同时，这种补贴方式也难以调动公交企业的积极性，无法激励企业提升运营效率及公交服务水平，不利于城市公共交通的可持续发展.

1.2 按照运输工作量补贴(车公里补贴)

该方式按照企业实际运营里程数和行车班次综合确定补贴额，补贴单位为车公里的综合成本. 运营企业按年提供其运输工作量，政府按事先商议好的车公里成本对公交企业进行专项补贴. 这种补贴方式对于同时有多家公交运营企业的城市更加适用. 同时，该方式可以有效保障冷僻线路的补贴金额，保护运营边远地区运量较低的运营企业的服务质量和基本权益. 然而，由于这种补贴机制不受客运量的影响，致使公交公司缺乏动力通过改善运营效率提高运营收入，并且容易导致企业为获取更高的补贴而产生线路绕行等浪费.

1.3 按客运量补贴(人公里补贴)

按运营企业运营里程和客运量确定补贴额度. 这种补贴方式以人次公里为单位，可以有效促进运营企业努力提高运营效率提高运量，同时注重设备更新和服务质量，发挥补贴的激励性作用. 然而，这种运营制度可能造成企业由于偏远线路客运量少而不愿意或者消极经营的现象，对公众利益可能造成损害. 因此应当通过严格的政策性亏损补贴制度加以平衡.

2 公交补贴原则

公交财政补贴应本着合理性、激励性和市场性原则进行，在保证公交系统正常运行并有一定合理利润的基础上，充分发挥公交运营企业通过改善经营管理提高公交运营效益的积极性.

2.1 合理性

公交提供的服务应保障广大人民群众的普遍利益，同时对公交企业的财政补贴在政府财力范围内. 应正确区分公交企业的政策性亏损和经营性亏损，对企业经营性亏损应由企业自负.

2.2 激励性

财政补贴要考虑补贴内容和效果，同时结合成本控制、服务质量考核等因素，充分激励和引导公交企业向现代企业方向发展. 同时通过外部竞争的淘汰压力，避免企业由于垄断忽略服务质量.

3 公交补贴范围

根据《城乡道路客运成品油价格补助专项资金管理暂行办法》，当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格形成机制改革实施补贴前的水平，中央财政全额负担城市公交企业的油价补贴. 除油价补贴外，公交财政补贴的范围主要包括4个方面：

1)保障性补贴：为方便市民出行，公交企业开设的夜班线、临时专线和城乡公交线路，形成的政策性亏损.

2)福利性补贴：公交企业执行政府低票价政策，统一实行IC卡打折优惠(包括普通卡6折、学生和低保户、特困户3折)而减少的收入. 以及执行政府免费票政策造成的企业收入减少. 包括离休干部、高龄老人、盲人、伤残军人等免费乘车减少的收入.

3)换乘补贴：由于公交、地铁之间相互换乘折扣所造成的收入减少.

4)技术补贴：为鼓励公交运营企业技术改进，提高生产效率，政府对公交企业引进先进运营调度技术，购买智能调度设备及智能安全保障设施，更换高排放标准发动机等设备支出应当进行适当补贴. 此外，为鼓励企业引进高级人才，政府对公交运营企业招聘高级专业人才应进行专项补贴.

公交企业各项成本中应当由政府补贴所承担的部分除对公交企业税费实行的减免或优惠的非资金补贴外(如营业税、燃油税、车辆购置税以及车辆运营涉及的养路费、客运附加费、运管费等)，还应当包括对保障性、福利性、技术性以及对换乘的4类补贴. 根据补贴拨付机制和核算方法可以进一步将这4类补贴分为2类：一类是资本补贴，另一类是运营补贴. 其中，资本补贴指由于公交运营企业车辆、场地、信息化等固定资产升级或折旧所产生的成本属于技术性补贴，运营补贴则包括公益性、福利性以及换乘所造成的损失的补贴以及对企业运营业绩的奖励性补贴.

4 公交补贴机制

借鉴国内外城市的先进经验，本文对公交财政补贴机制进行设计. 通过建立带有激励约束机制的补贴政策，将社会利益与企业经济利益相结合，使公交企业在提供优质服务、提高运营效率、保障运营安全等社会利益基础上，获得更大经济利益.

本文认为应该建立以“车公里”为主导的补贴机制和“成本规制”制度，严格核算企业“车公里”运营成本. 同时，建立服务水平考核机制，通过服务质量调节系数调节公交公司的补贴额度. 建立公交运营效率鼓励机制，通过运营效益奖金激励公交公司通过改善自身运营、提高运营效率和优化运营资源，实现资源的最佳配置，降低成本，提高收入. 其中，对于开设夜班线、偏远地区冷僻线所造成的亏损，应属于保障性补贴范围. 因此，应纳入规制成本. 政府应于每个合同年与公交企业共同协商明确具体哪些线路属于这部分线路(如，明确22:00以后的公交车均属于夜班车；33路公交车金山南路站至万民小学站之间属于冷僻线路等，年刷卡上客量小于3 000人次的站点属于冷僻站点等).

对于福利性补贴和换乘补贴，则可对公交IC卡中老年卡、残疾人卡、学生卡刷卡以及换乘免费/折扣的记录进行统计，按照其福利性折扣定价与正价票之间的差价计算其亏损，并纳入规制成本. 同时，将公交公司按政府要求对车辆进行升级改造的成本也纳入规制成本.

在成本规制的框架下，公交企业补贴金额具体核算方法如下：

企业当年补贴总额=规制亏损×β+运营效益奖金规制亏损=规制成本×(1+e)-公交票价收入运营效益奖金=当年与去年千公里利润差×当年客运周转量×α

其中，α为调节运营效益奖金总量的系数；β为服务质量调整系数；e为公交公司合理利润率，一般取6%～10%.

政府通过成本规制和服务质量调节核算，确定对企业亏损补贴的额度和运营效益奖金，(运营效益奖金主要用于鼓励企业提高运营水平的奖金. 该参数通过企业前后两年之间单位的利润差额与客运周转量的积通过人数、里程和利润综合反映了企业运营效率改善的情况).

4.1 规制成本

公交成本规制是指政府通过建立单位运营成本标准值或浮动的上、下限，界定公交行业的合理成本范围，并以此核定企业公交补贴的制度. 公交运营成本包括人工成本、燃料成本、营运车辆修理费、固定资产折旧等直接费用. 对这些成本项目进行规制的关键在于合理区分政府所应当承担的成本与企业所应当承担的成本. 借鉴相关公交企业成本规制的经验，公交企业成本规制的范围主要包括：

通过人车比(含外聘或外包业务服务人员)、人员基准薪酬对企业职工人数、人力成本进行规制，鼓励企业提高劳动生产效率和自动化水平降低人工成本；同时，应将上述四类应纳入规制成本的项目(包括保障性运营成本、福利性折扣、换成折扣及车辆更新成本).

引入固定资产折旧监审机制，对车辆总规模和采购价格进行规制，对超过规制标准价格又未经核定的车辆，按标准值进行规制.

分车型对车辆燃料、轮胎消耗、维修费用进行规制，并规定各项消耗的上下限，对耗费监审数超过规制标准值的，规制成本按照标准值计算；监审数小于标准值，则按实际取监审数计算.

政府或第三方机构对公交企业上一年各项主要成本进行监审，核算出单人次公交运营成本，并根据当年实际运营情况，按客运量进行补贴. 通过成本规制直接引导企业注重规制成本的控制，减轻政府财政负担.

此外，应当增强公交成本和补贴的透明度，定期公布公交企业的经营成本和经营业绩，必要时采取听证会方式，让市民了解公交企业由于社会福利和换乘所造成的亏损额度，通过公众监督确保运营成本统计资料的真实性及定额的合理性.

4.2 公交服务质量调节系数

制定公交服务质量评价标准，建立服务质量评价激励机制，通过服务质量调节系数调控公交财政补贴，提高政府对公交企业的控制力. 服务质量调节系数是指服务质量实际评分与标准分的比值.

当规制亏损为负，企业处于自负盈亏甚至盈利的状态，这时，政府无需对企业进行亏损补贴，仅需要对企业服务质量进行监管，如果企业服务质量达到政府规定标准，则可以将盈利额全额留用，同时获得政府给予企业的一定奖励，此时β值为负；否则，政府将根据服务质量调节系数计算一定比例，对企业的盈利进行扣除，β值为正. 一旦企业不满足公交服务质量标准，则按照高调节系数与1的差值扣除企业所获得的利润，保证企业不以损害公交服务质量为代价增加收入.

当规制亏损为正，企业处于规制亏损状态，政府应首先核查企业是否达到了运营服务水平的要求. 由于运营服务水平本身就与企业的盈利直接相关，因此，在考察运营服务水平时应该避免以运量作为直接考察对象，而应结合公交运营数据进行综合分析. 主要考察因素包括公交运营的安全性、准时性、舒适性等非运量指标. 此时，若企业达到政府与企业事先商定的服务水平，则说明该部分亏损是由于为实现服务水平所造成的政策性亏损，因此，β值应≥1；反之，则表示企业既未达到服务水平，又无法实现自负盈亏，则β值应0≤β≤1，相应扣减补贴金额.

服务质量考核的重点是企业服务水平与成本控制水平. 可选取乘客满意率、行车安全率、车型配置、人车比率、准点率、满载率等作为指标进行评估. 对于多个评估期运营服务质量连续不达标的企业，政府应当及时进行干预，勒令公交企业限期进行整改，若整改不力，则取消其特许经营权，并通过招投标的方式赋予新的运营企业公交特许经营权.

4.3 运营效益奖金

为鼓励公交企业不断提升自身经营水平，在公交企业亏损的情况下，若两年的千公里利润差>0，说明企业运营效益有所提升，应对企业效益的提高给予一定奖励；反之，则该奖金额度为0.

当企业处于盈利状态时，政府无需拨付专项资金对企业进行奖励，仅将企业盈利额留作对企业效益改善的奖金.

对于连续亏损的公交运营企业进行评估，应考虑引入市场外部竞争机制(如引入其他城市优秀的公交运营企业)，通过重新招标寻求补贴更低、服务质量更高的公交运营企业替代得到补贴后依然长期亏损的企业.

在补贴核算和拨付过程中，还可将补贴额度与公交企业员工的奖金福利相挂钩，对于生产效率提高而获得的盈利，应用于员工奖励或发放职工福利，提高员工参与改善企业经营的积极性，并鼓励员工对企业的经营进行监督.

5 公交补贴资金的来源

目前政府对公交企业的政策性补贴主要依靠政府财政拨款. 由于政府财力有限，很多城市公交补贴难以到位，政府对公交补贴欠账太多，造成公交企业经营困难. 因此，应拓宽对公交补贴来源，鼓励企业，尤其是互联网新型行业对公交新技术、新设施进行风险投资. 其产生的收益可直接补贴给提供新技术载体的公交公司.

6 结束语

本文总结了我国现行的主要公交财政补贴方式，并对不同补贴方式的特点及适应性进行分析比较，其次明确了公交企业财政补贴机制的基本依据和原则，界定了政府应承担的财政补贴范围，并最终提出综合考虑规制成本、服务质量调整系数、运营效益奖金及专项补贴的可持续发展的公交财政补贴机制.