经济新常态下环境压力与环境保护政策建议

钱 栋

(常州市固体废物监督管理中心，江苏 常州 213022)

0 引言

当前，我国经济发展进入新常态，经济持续下行引起国内外广泛关注。与此同时，中央把环境保护摆上更高的战略地位，环境政策不断推出，力度不断加大，“环境保护力度太大造成了一些地方经济下行”的质疑声时有出现。面对这样的问题，党中央国务院在深刻认识我国经济发展呈现增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段性特征后作出的总体判断。习近平总书记对我国经济新常态作了全面系统的阐述，指出其主要特点是从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。认识新常态、适应新常态、引领新常态对推动今后一段时期我国经济社会方方面面的更好发展都具有重要的指导意义和现实作用。

2010年以来，我国的经济增长率持续下滑，从10.4%持续下降到2014年的7.4%。同时，中国产业结构也发生了变化，第三产业逐步成为产业主体；消费对经济增长贡献率自2006年以来首次超过投资，成为需求主体，中国的经济驱动力也逐渐从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这些迹象都表明中国开始进入经济发展的“新常态”。所谓“新常态”，是指在新的发展阶段，出现的新机遇、新条件、新失衡等，正逐渐成为经济发展中较长时期稳定存在的特征。经过三十多年的高速发展，中国经济出现了前所未有的新特征，主要表现为经济增长率下降、“滞胀”隐患出现、就业压力减小、消费占比提高、产业结构从劳动密集型向资金密集型和知识密集型转换，以及对自主研发的需求增加[1]。新常态不仅意味着经济增长转向中高速，而且伴随着深刻的结构变化、发展方式变化和体制变化[2]。经济新常态下，我国环境保护将迎来难得的历史机遇，同时也仍面临严峻的挑战。如何化挑战为机遇，变新常态为新风景，需要深入理解和准确把握经济新常态下我国“环境态”的发展特征，为科学编制国家“十三五”环保规划提供重要预判。

1 新常态下的环境保护

1.1 新常态给环保带来的新机遇

改革红利释放，环境质量进入改善期。全面深化改革和依法治国明确了转型发展的路径和制度保障，建设生态文明的国家意志更加坚定，人民群众空前关注并积极参与环境保护，全国上下有望统一思想，真正迈入既要金山银山、也要绿水青山，保护绿水青山就是金山银山的绿色发展期。创新驱动增强，经济增长阶段转换进入关键期。长期以来，经济增长较多地依赖资源过度开放，资源能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下特征明显。“十三五”期间，我国经济发展将从要素、投资驱动向创新驱动转变，高新技术产业和装备制造业增速高于工业平均增速，消费对经济增长的贡献超过投资。

经济增速换挡，污染物新增量涨幅进入收窄期。GDP增长进入中高速发展通道，重化工业快速发展的势头减缓，第三产业成为拉动经济增长的主力，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。粗钢、水泥以及铜、铝、铅、锌等主要有色金属产品产量预期在2015年至2020年左右出现峰值，传统污染物新增量同比下降，污染物排放高位趋缓。

能源消费增速趋缓，污染排排放叠加进入平台期。国际油价连续下跌，为我国能源结构调整创造了机遇，能源消费结构已悄然发生变化。能源需求开始呈现“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强，经济总量与化石能源需求将逐步“脱钩”。APEC会议特别是中美联合气候变化声明签署后，能源和碳减排任务日益明晰。

新型城镇化战略实施，区域经济发展进入均衡期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2014年的1.9%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，国土空间优化与生态环境压力缓解的机会显现，环境污染增量的增加相对下降。

生态金融渐趋活跃，绿色、循环、低碳发展进入蓬勃期。环保投入是环保事业发展的物质基础，长期稳定可靠的盈利回报机制逐步健全也使环境保护领域吸引力增强。环保投融资机制不断创新，政府采购环境服务激活市场，环保产业新模式、新业态不断涌现，全社会的环保投入将逐步增加，绿色经济不断壮大。

1.2 环境保护面临的新挑战

世界环境利益多元复杂、争夺加剧“十三五”时期，世界经济将持续呈现“慢增长”态势，脆弱性、不确定性和不平衡性增加，新兴经济体增速放缓趋势明显。世界人口增长，粮食、能源、资源、环境等约束加剧，相关博弈将更加激烈。发达国家再工业化及美国重返亚太等经济政治因素，给我国产业升级、绿色转型带来重大压力。国际上对我国环境履约将持续施压，“绿色壁垒”需积极应对。

布局性污染点状转移面上扩张、叠加明显区域发展格局及城镇化形态发生转变，国家生态安全格局与区域型环境污染呈现新的特征。东、中、西部环境治理呈现不同特点，区域差异和分异明显加大，分区分类精细化管理挑战大。产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。既要考虑东部沿海产业升级对污染排放的利好趋势，又要深刻认识中西部能源重化工产业增长带来新的污染压力。传统与新型环境问题叠加，出现农村环境叠加城市环境、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国内环境特征。

产能化解尚需打破瓶颈、亟待转型。近年来，一些地区新的经济增长点尚未发展成支柱，结构调整进入攻坚期，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，长期性产能过剩态势显现，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重，产业转型升级难度较大。

污染治理迟疑不决、患得患失。随着宏观经济进入新常态，如何处理好节能减排与经济增长和就业保障的关系成为难题，环保资金投入和增长的可持续性存在变数。一些地方政府财政收入增速放缓、企业效益下滑，政府环保投入长效机制难以为继，污染治理主体承受力下降，治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设施、上了治污设施也不能正常运行，甚至偷排漏排，使监管难度加大。

环境基本公共产品供给不足、效率不高。社会公众环境权益观增强，环境公平正义的诉求与环境质量改善的要求快速提升，但环境基本公共服务供给与需求差距较大，可达、可行、可接受之间的综合平衡难度极大。体制机制改革的阵痛可能持续时间较长，财税体制等改革短期内对基层环保能力、重点问题的专项治理影响大，制度性供给能力亟待加强。

环境承载能力已达到或接近上限、亟需缓压很多地区长期超过环境承载能力，特别是东部地区经济发达，人口密集、水污染物排放量大，本身的水资源容量有限，需要下大力进行治理和修复。新老问题复杂多样，生态空间安全格局、区域型环境污染等应对难度大。区域大气雾霾、水环境富营养化、江河流域性生态失衡等重大环境与生态问题仍将存在一段时间。

经济新常态与环境保护的关系，举个例子，个人认为：如果把经济社会比喻为一辆汽车，经济发展是动力机制，GDP增长是车的速度，增速调整如同汽车换挡。环境保护是安全保障系统，包括制动(ABS)、稳定(ESP)、提供新动力源等功能。动力是制动稳定的能量基础，制动稳定是动力效果发挥的保障，没有制动稳定保障的动力是危险的、致命的，光要速度不要安全绝对不行，要在安全稳定的前提下尽量跑得快。开车是一项综合技能，会开容易，开得好却不容易，关键是动力系统与制动系统要协调把握好。过去的30年，是我们猛踩油门的30年，为追求效率，多给油(消耗了大量资源)，虽然速度上来了，但也是一路浓烟滚滚(环境污染)，而且看到问题就猛踩刹车，导致了档位不合适、油耗不合适、机械系统不合适以及车内驾乘者的不舒适等问题，摒弃速度崇拜、优化结构、提高质量和效能，是当务之急。当前，外部路况(国际经济环境)发生变化，自身车况(国内经济发展、人口结构、资源环境等)也有变化，减速换挡是明智选择。我们必须要理性接受从高速到中高速的速度降低，否则行车的可持续性和稳定性难以保证。我国还是发展中国家，还处在初级阶段，这些条件不变，中国发展之“车”只能在行进中稳妥维护，既不宜在降速过大中调节，也不宜在过快行驶中调节。新常态下，只有把握好动力系统与制动稳定系统的统一关系，以安全稳定为基础、在合理区间内的适度高效行驶，才能实现行驶速度与前进距离的完美高效结合。

1.3 经济新常态下的“十三五”环境压力预测

在经济新常态背景下，我国“十三五”期间的环境保护将迎来难得的历史机遇，资源消耗进入涨幅收窄期，污染排放进入高位平台期，环境质量进入缓慢改善期。经济新常态下，能源需求呈现“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度下降等促使经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构发生变化，煤炭消费比重逐年下降，可能出现煤炭消费总量峰值，客观上有利于缓解环境压力。经济增速下降，产业转型与升级加快，高附加值产业、绿色低碳产业、高新技术产业比重提高，调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境更加紧密结合，推动绿色发展、循环发展、低碳发展更加自觉地坚持，从产业发展的源头上减轻了新增污染减排的压力，污染物排放强度高位回落。虽然污染物排放量依然处于高位期，但排放总量可能步入平台期。总体来看，“十三五”期间及未来更长时期，我国既有工业化阶段转变、经济发展的动力机制转换、资源能源需求和污染排放压力有望减小等有利条件，也有经济发展惯性很大、环境问题更为复杂、产业结构和增长方式调整不确定等不利因素，是“青山绿水”与“金山银山”战略抉择的“两难”期，也是发展转型、污染防治的攻坚期、相持期，还可能是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的困难期。

2 新常态下环境保护新思维

按自然、社会、科学规律办事是新常态下推进环境保护工作的最大保障。新常态下环境管理的目标必须强调和回归环境质量改善这一根本目标。做好新常态下的环保工作，关键在于加快实现3个转变：一是目标导向从主要管好污染物总量，向以改善环境质量为主转变，严格锁定总量，着力提升质量；二是工作重点从主要控制污染物增量，向优先削减存量、有序引导增量的协同转变，大幅减少存量，消化递减增量；三是管理途径从主要依靠环境容量，向主要依靠环境流量、环境容量的动静协调、统筹综合支撑转变，按照环境容量科学开发，开展流量调控与增效利用。

2.1 用法律守住底线，建立保护环境的规范、严密的法治体系

以新修订的《环境保护法》为龙头，明确政府、企事业单位责任，加大违法排污责任，架好环境保护“高压线”。改革环境执法体制，加强基层执法能力建设，建立完善执法管理体系，为执法“大厦”砌出坚固墙壁。针对损害群众健康的突出环境问题，出重拳、用重典，施非常之策保障群众基本生存环境，遏制重点领域污染加剧态势，让环境法律法规成为“有牙的老虎”。牢固树立生态红线的观念，划定并严守生态保护红线。

2.2 用制度划清边界，建立系统完整的生态文明制度体系

加快建立盲目决策损害环境终身追究制和损害赔偿制度，实施生态补偿机制，完善排污许可制和环境影响评价制度。建立环境审计制度，对地方政府环境责任履行情况进行全面、深入、细致的诊断判断，建立一套自上而下、行之有效的环境管理纠偏纠扭体系，突破当前环境管理困局。以环境审计制度为基础，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。

2.3 用治理保证效果，建立全面有效、标本兼治的管理体系

要加快制修订与全面建成小康社会相衔接的环境质量标准和有关排放标准，建立健全一套基于改善环境质量、统一监管所有污染物排放的管理体系。严控新建源、严管现役源和严查风险源，在环境增量管理边际效用不断递减的同时，着力环境存量治理，重点行业和区域要拿出提标改造、生态修复的时间表，以标准牵引、执法倒逼，做到“应治必治”，最大程度实现帕累托改进，为治本争取时间。建立区域污染防治协作机制，设立重点区域环境质量管理机构，统筹协调区域污染防治工作。

2.4 用政策催生动力，建立改善环境质量的政策支持体系

加强资源环境市场制度建设，完善价格形成机制，发挥市场在环境保护中的决定性作用。积极发展生态金融，把生态成效作为理财期权，研究提供分散风险的途径和规避风险的工具，创新和探索新业态、新产品和新模式，吸引社会资本进入环保领域。推行排污权交易制度，建立全国统一的排污权交易市场，排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利，促进企业治污减排。有序开放可由市场提供服务的环境管理领域，大力发展环保服务业，加快建立和完善环境污染的第三方治理。

2.5 用权利激发活力，建立全社会正能量行动体系

要构建符合国情的行政监管、社会监督、行业自律、公众参与、司法保障等多元共治的环境监督体系，让公众参与成为其中重要的一环[9]。加大信息公开力度，保障公众环境知情权。积极宣传、推动公众履行环境权利和责任，建立公众参与环境管理决策的有效渠道和合理机制，扩大公众环境参与权。善于利用网络信息化平台与传播力量，加大公众、新闻媒体等对政府环保工作、企业排污行为的监督与评价，强化公众环境表达权和监督权。引导环保社会组织有序发展，加快建立和完善环境公益诉讼制度，赋予公众环境诉讼权。

2.6 加强环境流量管理

流量是一个对应于速率的动态概念，容量则是流量在一段时间内的累加。任何一个时间点的环境质量，取决于该时间点的环境容量与污染排放量的关系。为了持续地改善环境质量，必须对某个地方基于环境质量目标和环境容量设定的污染物排放总量，在时间、空间、污染物种类间进行科学分配，这就是流量控制。一方面，环境容量受水文条件、气象条件等季节性因素影响，这意味着相同的环境质量目标下污染物排放限制量将随季节发生变化。另一方面，我国幅员辽阔，地区间自然地理条件、水文条件、气象条件、经济技术条件等差异大，这决定了特定的环境质量目标下不同地区的容量有所不同。流量管理涵盖了对时间和空间的“双控制”，即单位时间单位体积内的总量控制，同时也是涵盖了时间和空间的“动态控制”，实现了环境管理方式的精细化升级和从“静态管理”向“动态管理”的管理模式转型升级，这种动态化、空间化的环境管理有利于充分利用自然环境容量，进而释放新的发展空间促进环境质量目标下的经济发展。

3 政策建议

“十三五”期间环境保护需要坚持科学发展观和生态文明建设为指导，高度重视经济社会新常态下我国环境面临的机遇和严峻形势，加快转变经济发展模式，化解结构性污染难题。树立“环境优先”和“生态红线”的战略思想，以环境承载力为基础统筹经济社会发展，对重要的生态系统实行休养生息。以改善环境质量为主线，以大气、水体、土壤污染防治为突破口，切实解决关系人民群众健康的突出环境问题。改革生态环境保护管理体制，强化国家环境执政能力，强化以市场手段为主的多手段运行，努力推进环境制度创新，坚持从硬从严、多元共治、全民行动的方针，全面实现与现代化社会主义强国、全面建成小康社会以及生态文明相适应的环境目标。