非正规就业群体社会保障研究：文献综述与研究展望

武晓雯

（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832000）

一、引言

我国目前正处于从计划经济向社会主义市场经济转变、从农业经济向工业社会转变的时期，最大的挑战是如何解决人口持续增长情况下及改革过程中的过渡性失业、农村剩余劳动力转移问题以及随之产生的巨大就业压力。非正规就业不仅是缓解就业压力的有效途径之一，也是消除贫困的重要手段，更是促进该群体就业、可持续增收的有效机制。非正规就业群体的社会保障不仅仅是该群体关注的问题，它还关系到保障劳动者的基本权益以及促进就业的宏观经济目标，关系到我国社会保障体系的完善，关系到经济可持续发展和社会的和谐稳定。

根据《劳动和社会保障统计摘要2006》的统计数据，我国城镇就业人数约2．73亿人，除2778万个体从业人员外，其中约有9870万人为各类企业就业（单位）之外的就业人员。根据何平、华迎放[1]的估计，其中有相当一部分（至少6000万）属于非正规就业人员，加上个体从业人员，规模约为9000万。2017年末全国就业人员77640万人，比上年末增加37万人；其中城镇就业人员42462万人，比上年末增加1034万人。全国就业人员中，第三产业就业人员占44．9%。其中全国农民工总量28652万人，比上年增加481万人，其中外出农民工17185万人[2]。由于非正规就业行业涉及面广，且对于非正规就业群体的统计存在客观性的困难，因此一直难以统计出准确的数字。此外，学界关于非正规就业的界定长期以来存在疑义，这也导致对于非正规就业群体的测算规模存在不同的结果。

随着我国社会经济快速发展、城镇化日趋加快，非正规就业群体数量逐渐增加，该领域的社会保障问题也日益突出。非正规就业作为近年来创造工作岗位最多的部门，同时也是劳动者社会保障问题最多的领域。因此研究非正规就业群体的社会保障问题显得尤为重要。文章通过梳理国内外关于非正规就业群体社会保障的相关文献，整理出学界对于该问题研究的侧重点，为该领域持续深入的研究提供借鉴。

二、国外对非正规就业群体社会保障的研究

（一）对非正规就业的概念界定

国外学者对于非正规就业的研究始于美国经济学家刘易斯。刘易斯[3]在其“二元经济理论”中系统地提出了在经济发展过程当中劳动力由农村向城市流动的转移模式，并指出发展中国家在经济发展初期存在着以传统生产方式为主的农业部门和以制造业为主的现代工业部门，农业部门存在大量的剩余劳动力，且人均产量和收入水平比现代工业部门都低。在经济发展过程中，现代工业部门需要不断扩大生产规模，于是，传统农业部门的剩余劳动力逐渐向现代工业部门大量转移。受劳动力个体技能水平和资本供给等因素的制约，使得现代工业部门不能完全吸纳转移劳动力，因此，过剩的劳动力就被迫通过非正规就业的方式进行转移，表现为临时就业或自我雇佣。刘易斯认为这是发展中国家经济发展的必经阶段。

1971年美国经济社会学家哈特[4]提出了“非正规经济”的概念。他基于货币工资雇佣和自我雇佣的差异，提出了“正规”和“非正规”就业划分的设想。哈特认为，非正规就业属于自我雇佣，即劳动者不依靠政府创造机会而自主就业。广义地讲，非正规就业是不注册、不纳税的经济活动中的就业，而非正规部门是指介于城市现代部门与传统农业部门之间的、主要吸纳城市非熟练工人、失业者和从农村流入的劳动力的经济活动单位。

1972年国际劳工组织（ILO）[5]采纳哈特的概念，在《就业、收入和平等：肯尼亚增加生产性就业的战略》的报告中，首次提出了“非正规部门”这一概念，并将其定义为“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小生产规模的生产或服务单位。”并引发了世界范围内关于非正规就业的关注。20世纪80年代以后，国际上对非正规就业研究的区域从非洲与拉丁美洲国家扩展到全球范围，内容涉及非正规就业的形成原因、表现形式、统计问题，以及对经济增长的贡献。

在此过程中，一些学者从劳动力的退出、进入、排斥和剥削四个层面解释了非正规就业存在的客观依据。在“动态理论”中，Chen[6]认为，非正规就业的表现之一是逃避注册成本或纳税成本自愿退出正规就业的行为。他指出，尽管劳动力在正规就业的收益方面可以得到某种程度的保障，然而由于这份收益的稳定性提高了正规就业的进入门槛，进而形成了进入正规就业的障碍，由此导致非正规就业出现。此外，正规就业享有许多从国家层面赋予的各项权利保护，但在实际操作中，这种权利保护很难实现在全国范围内的无差别覆盖，因此享有权利保护的正规就业群体就会自发形成排斥非正规就业群体的机制。事实上，非正规就业群体在劳动能力方面较为弱势，也容易导致其不能正规就业。

（二）对非正规就业群体社会保障的研究

20世纪80年代后，非正规就业研究的重点从对非正规就业的管理扩展到社会保障、维护非正规就业者的合法权益，以及实现体面就业的研究。美国学者 M．W．Sherraden[7]把就业保障的内容归纳为工伤补偿、失业补偿、促进失业者就业、退休权益、人力资源培训和开发等。国际劳动组织[8]也积极地致力于全球劳动者的就业保障工作，经其确认的国际核心劳工标准己成为重要的国际公约，包含四个方面内容：结社自由和有效承认集体谈判、消除一切形式的强迫或强制劳动、有效废除童工、消除就业歧视与职业歧视。

随着非正规就业在发达国家和发展中国家迅速发展，国外学者转而研究如何因势利导，解决非正规就业发展中存在的生产条件差、环境风险高、缺乏必要保障、收入不稳定等问题，从而为非正规就业者提供一个更为公平、体面的就业环境。国外学者研究发现发达国家非正规就业在初期同样存在着无序管理与非正规就业者缺乏必要就业保障的问题，发展中国家亦如是。H·B·斯克雷普尼克[9]用发展中国家经济生活的客观现实说明了因为经济和社会部门欠发达、贫穷的居民的数量很大，失业、劳动的技术熟练程度很低等，非正规经济部门存在的问题不会自行消失，而会日益扩大和尖锐化。发展中国家非正规经济部门中的就业、社会保护等问题解决的基础只能是国家干预，建立非正规经济部门与正规经济部门的联系并给予技术、方法和财力上的支持。

三、国内对非正规就业社会保障的研究

（一）国内对非正规就业的概念界定

1996年，上海市最先提出“非正规就业”的概念。上海也是我国最早引进并以政府文件形式推进非正规就业发展的城市。2002年杭州市人民政府发布《杭州市发展非正规就业组织就业和促进就业弱势群体人员再就业的有关规定》中使用了“非正规就业”这一表述。由中国劳动和社会保障部编写的《2005：中国就业报告》中也涉及了“非正规就业”。这一方面反映出官方对于非正规就业这一问题的逐步重视，同时，也表明我国对于非正规就业的认识是从经济最先发展的东部沿海地区开始的。

学界对非正规就业的概念界定存在多种定义。孙雅静[10]认为，“所谓非正规部门就业，实际是指这样一些人，他们或以个体经营为主，或以几个人合伙的松散的经济组织从事生产劳动、生产产品、提供服务劳务的方式，投身于市场经济活动维持生活。”胡鞍钢、杨韵新[11]等指出，“我国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的有别于传统的就业形式。”非正规就业部门主要包括：为社会提供商品和服务的个体经营者或家庭手工业者；雇佣规模在10人以下的小型私营企业；家庭帮工或个体从业者[12]。杨宜勇[13]认为，非正规就业一般包括三类形式：一是雇用很少工人的微型企业，二是家庭式的生产和服务单位，三是独立的个体劳动者。姚裕群[14]提出“非正规就业”就是“非正规部门就业”。贾丽萍[15]认为非正规就业也称为“灵活就业”，这部分就业被认为是一种可行的、能够缓解当前我国就业压力的主要方式。张新岭等[16]提出，非正规就业是一个与其有密切相关联系的就业、非正规部门、非正规经济、非法经济、非正规部门就业、体面就业等概念一起形成的概念体系。“非正规就业是比非正规就业部门更宽泛的一个概念”，“非正规就业”是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、社会保险、劳动关系等几个方面（至少是一方面）不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称[1]。

通过对中国知网中“非正规就业”一词国内文献的检索不难发现，大部分学者倾向于将非正规就业与灵活就业等同起来，且认为两者并无本质区别。然而在概念的使用上，尤其是法律法规的表述、官方的行政公文和学者的研究中，应与国际劳工组织和大多数国家的概念使用保持一致，尽量使用“非正规就业”一词[17]。

（二）对于非正规就业群体社会保障的研究

综合以上国内研究对非正规就业概念的界定，可以归结出非正规就业存在流动性强、就业风险高、受伤害的几率高、失业率高等特征。近年来我国非正规就业群体规模迅速扩大，但是该群体的大部分人员却游离于社会保障体系之外。非正规就业的从业者能否获得完善的社会保障直接关系着社会的稳定，他们的社会保障问题引起不少学者的关注。学者们开始从非正规就业的规模、就业特征以及非正规就业者的就业保障和社会保障开展了分析[18]。通过采用国际比较的方法对非正规就业群体的劳动关系展开论述，进而提出建立非正规就业劳动关系的基本框架[19]。此外学者们从社会保障缴费[20][21]、社会保障项目管理[22][23]以及其他相关措施提出完善我国非正规就业群体权益的社会保障制度。这些配套措施涉及完善相关劳动法律法规、明确非正规就业者的劳动关系、加大劳动监察力度、对非正规就业者一视同仁、改革户籍制下的城乡二元机制、实现社会保险关系的公平转移接续等。

非正规就业蕴藏着巨大的发展潜势，它不仅是解决失业问题的有效途径，也是改善我国产业结构、促进我国第三产业发展的重要力量[24]。因此，非正规就业对于就业有着积极的作用。因此，非正规就业的社会保障制度要重视加强对相关政策法规的制定，确立适合我国国情的非正规就业教育培训模式，明确各相关主体方的职责和行为空间，提升非正规就业领域的生产效率，稳定灵活就业者的工作预期[25]。

作为非正规从业者，在就业过程中最需要的不同于传统就业群体的养老、医疗、失业保障，而是大病医疗、工伤和养老保险。在此基础上应该考虑灵活就业人员的不同类型，按不同的人员类型建立不同的险种，制定不同的社会保障政策[26]，即政府在实施社会保障政策之前，应先将非正规就业群体进行适当的分类，根据特定群体的特定需要、特定问题建立不同保障重点和保障项目[27]。在目前国内对于非正规群体社会保障研究的对象中，大部分集中于非正规就业群体中的农民工、非正规就业群体中的女性、非正规就业群体中的大学生三个群体的研究。

1．非正规就业群体中的农民工社会保障。伴随我国改革开放的步伐，中国市场经济的快速发展，大量农民工陆续转移到城市。进入城市的农民工大部分以非正规就业的形式参与城市的建设和发展。这部分人群在就业中普遍存在：职业层次化低、工作不稳定、劳动合同签约率低等，且呈短期化态势、缺少技能培训及职业晋升的机会、缺乏劳权保障以及劳动标准恶化、工会组织缺失、维权不到位、劳动争议处理制度建设不完善、劳资纠纷难以及时化解等问题[28]。非正规就业群体中的农民工社会保障逐渐得到广大学者的密切关注。

由于经济发展存在的差异，应该分层次、分类别的解决农民工就业保障需求。农民工的非正规就业保障制度应以“一元化”制度安排为目标，分层、分类解决不同群体的保障需求[29]。一些学者以专项或是抽样调查数据，运用实证的方法研究了非正规就业农民工的养老保险问题[30]、医疗保险问题[31]以及权益保障[32]问题。根据实证研究的结果，医疗保险影响农民工的城市融入。在农民工的老年危机方面，提出建立农民工非正规就业特点的、可转移的个人账户养老保险制度，通过发挥商业保险在社会保障体系中的积极作用来应对。

2．非正规就业群体中的女性社会保障。在非正规就业领域从业的女性普遍存在低技能、低职业的现象，并且数量和比例都在上升，远远高于女性在城镇非正规单位就业人员中的比例[1]。从其他从业人员占男女两性从业人员各自的比例看，城镇女性从业者中有67．3%为非正规就业，比男性的同一比例高出14．2个百分点[33]。

造成非正规就业群体中女性的社会保障低下的原因在于：一方面，女性就业的非正规化表面上看是女性在工作—家庭冲突下的理性选择，但本质上是由于更加严格的正规就业保护使女性自然附着成本显性化，从而女性被排斥出正规就业市场[34]；另一方面，由于户籍限制，异地参保受限制、受益难、转移接续不便等成为棘手问题，也成为非正规就业女性主要参保障碍之一[35]。

通过研究日本女性的非正规就业群体中存在的就业领域的性别不平等、保护权利等问题，王国华[36]认为需要政府和企业共同承担，多方努力构建非正规就业女性的社会保护网，为女性营造良好的就业环境，保障非正规就业人员获得体面待遇。同时，儿童福利应优先于妇女福利，因为相较于提升妇女福利的“两面性”，增强儿童福利对女性就业具有显著的溢出效应。从人的自由发展的内涵出发，张霞、胡露[37]认为在当前中国社会经济条件下，非正规就业是促进中国女性自由发展的有效途径之一。

3．非正规就业群体中的大学生社会保障。伴随着我国市场经济的不断发展，大学毕业生的就业方式经历了由国家统包统配到当代自主择业这一过程。随着近几年我国社会经济改革的不断深入，大学毕业生的就业形式由过去传统正规就业的单一择业形式发展为非全日制就业、自由职业、自雇型就业、劳务派遣就业（合同工）、临时性就业、阶段性就业等多样化的就业形式[38]。在就业市场中，大学生非正规就业这一特殊的群体，相对农民工等弱势群体而言，是作为“强”势群体般的存在[39]。相对于正规就业的就业精英而言，大学生非正规就业群体主要体现在缺乏法律保护、户口受限制、缺少社会保障、工作不稳定等方面。目前我国大学生非正规就业存在着就业权利、劳动报酬、工作中的基本权利以及就业社会保护等方面的缺失[40]，而存在此类问题的原因在于教育政策、国有机构改革、中国经济增长模式和自身能力等因素的影响。

诸多研究及事实表明，非正规就业具有门槛低、工作时间灵活、进出就业市场自由等优势。这些优势成为大学毕业生待就业群体的一个优先选择。在目前大学毕业生“就业难”的现状下，非正规就业成为解决这一难题的新方式。大学毕业生要转换思想，政府要鼓励创业，通过改革户籍、人事、税收制度，进一步完善法律法规与社会保障[41]。然而，大学生非正规就业的现实与实现体面劳动的愿景仍有较大的差距，必须以战胜体面劳动的缺陷为起点，通过多重政策措施和制度保障来促进大学生非正规就业体面劳动的实现[42]。

4．非正规就业群体中其他群体的社会保障。国内学者对于非正规就业群体的研究还分布于研究少数民族非正规就业群体的社会保障。学界对于此问题的研究多集中于对我国少数民族地区特定群体的社会保障的研究[43][44]，以及少数民族就业现状及困难成因分析[45－47]。学者们对少数民族非正规就业群体社会保障问题的研究，学术性文章偏少。对于少数民族地区非正规就业群体社会保障问题则是更少，未形成系统性的研究成果。因此，研究少数民族非正规就业群体社会保障问题，既是对少数民族非正规就业群体社会保障问题的一种微观评价，又是对少数民族民生问题的一种测度。

四、总体评述与研究展望

（一）总体评述

综上所述，国内外学者对于非正规就业和非正规就业群体社会保障研究进行了直接或间接的研究，取得了具有重要价值的研究成果。尤其是我国学者对非正规就业群体分类别、分层次的，从理论和实证的分析角度进行了有益的探讨和研究，产生了大量的研究成果，也提出了很多切合实际的政策建议，为后续的研究打下了坚实的基础。然而，从现有能检索到的文献分析来看，已有研究还是未能很好地从总体上对非正规就业群体在制度层面、现实层面进行综合性的深入研究。

随着我国第三产业在国民经济中所占份额逐渐增大，非正规就业群体的规模也日益扩大，其构成也日趋复杂，从而使得非正规就业群体社会保障的诉求更加多元化。因而，在未来的研究中，还应该借鉴国内外研究的成果，立足我国市场化、城镇化的需要，深入分析非正规就业群体社会保障的发展路径，探究影响我国非正规就业群体社会保障各项因素，提出优化和完善非正规就业群体社会保障的长效政策措施和方案。

（二）研究展望

十九大报告中指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。”在我国不断加强社会保障体系建设的进程中，未来的研究必须坚持以问题导向为原则，重视典型实践经验的总结和普遍推广机制的创新研究。

首先，要厘清我国非正规就业群体形成的机理，把握我国非正规就业群体社会保障的基本诉求，借鉴国内外针对非正规就业群体社会保障的积极经验，为完善我国非正规就业群体社会保障的政策提供扎实的理论和实践依据。我国区域经济发展的不平衡，导致东、中、西部地区工资待遇、社会保障给付水平仍存在较大的差距。此外，随着经济社会快速的发展，在非正规就业群体中，高学历、高收入群体日趋增多，这就使得非正规就业群体对于保障的待遇存在多样化的诉求。从而，客观上导致该群体表现出对社会保障水平的满意度存在差异。摸清不同非正规就业群体中存在的不同的需求层次，是在未来研究首先要解决的重点问题，这将有助于从宏观层面给予非正规就业群体的社会保障以政策的调节，充分发挥制度的优势使我国社会保障制度更加完善。

其次，针对典型地区进行重点调查，能够在获得第一手数据资料和典型案例的基础上，运用多种指标对我国非正规就业群体社会保障的绩效水平进行测度，进一步使得研究更具有科学性和直观性。我国非正规就业群体社会保障的绩效水平测度有助于对我国现行政策的实施情况进行把控。然而，对我国非正规就业群体社会保障的绩效水平测度则是涉及到多学科理论的融合及方法的应用。这就需要构建一个能够满足目标任务的研究框架和方法体系，将现行非正规就业群体社会保障制度的绩效水平与保障目标的适配性得以体现。这也是未来开展研究需要克服的难点问题之一。

最后，结合我国各地区在社会保障政策实施中由于文化、风俗等非制度因素导致的差异，提出针对不同地区和不同群体非正规就业社会保障实施的具体措施，为服务政府决策提供依据。非正规就业群体的社会保障水平提高，有赖于一定的经济投入。然而，在非正式制度层面上，仍有一些与当地社会经济发展相辅相成的习俗在充当着“安全网”的角色。如哈萨克族的“还子制”①哈萨克族家庭中长子、女婚后生育的第一个孩子，不论男女要送回父母身边作为父母的“亲生子”抚养。参见武晓雯．文化视角下的西部民族地区农村养老保障研究——以哈萨克族“还子制”为例[J]．陕西行政学院学报，2009，（1）：12－14．，至今在新疆农牧区仍发挥着代际间养老保障的作用。在我国广阔的国土上生活着56个民族，每个民族在共同发展中都形成了与当地生态环境、发展阶段等相适应的民族文化。对于在经济水平欠发达的地区，可以充分挖掘当地的非制度因素，为进一步完善当地非正式正规就业群体的保障发挥积极的补充作用，同时也为少数民族地区的非正规就业群体社会保障提出了新的解决思路，这些问题都是在下一步的研究中需要着力突破的难点和重点。