混合所有制视角下的国有企业改革探讨

林晓华

（福建江夏学院，福建福州 350001）

所有制改革是我国经济体制改革的核心内容之一，是促进我国市场经济深入发展，实现建设社会主义强国伟大目标的重要途径和手段[1]。改革开放四十年来，我国的国有企业改革取得了伟大的成就，同时也在前进中暴露出一些新的矛盾和问题。面对我国经济进入新常态，经济下行压力增大，经济转型面临诸多问题，党中央提出了进一步深化国有企业改革的要求。在这一背景下，2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出了更加精细化的国有企业改革措施，并将发展混合所有制经济作为深化所有制改革，提高国有企业竞争力和创新能力的重要手段。混合所有制虽然并非新生事物，但是在不同的时代和经济背景下，亦有不同的内涵侧重。因此，以混合所有制为着眼点，对新一轮国有企业改革的方向、重点和实现路径展开探讨，对进一步推进我国国有企业改革具有重要的现实意义。

一、我国国有企业发展混合所有制的价值分析

在后金融危机时代，我国经济面临着较大的下行压力，广大国有企业正面临着市场需求不足、产品结构不合理、人工成本不断增加等一系列严峻挑战。因此，要实现国有企业的长远发展，必须要立足于经济新常态的外部环境和经济特点，将混合所有制模式作为国有企业改革的出发点和基本手段。

1.混合所有制可以促进资本功能的有效发挥

我国实施改革开放已经有四十年的历史，在经济发展水平不断提升的同时，无论是国有资本还是非国有资本都呈现出明显的变化和进步[2]。特别是私营资本从无到有、由弱到强，成为我国经济发展的重要支撑力量。根据国家工商总局的统计数字，截止2017年底，我国的私营企业注册资本已经突破130万亿元。显然，在新的时代背景下，发展混合所有制经济，可以有效调动民营资本的参与国家建设的积极性和主动性，进而发挥各种社会资本的优势，共同促进经济发展，早日实现中华民族伟大复兴这一历史任务。

2.混合所有制有助于资源的优化配置

国有资本管理的一个重要目标就是确保保值和增值，而做好国有企业管理无疑是实现上述目标的重要保障[3]。我国传统的单一所有制经济模式已经不能适应当前的资本运营需要，主要表现为各种不同性质的资本之间由于所有制的障碍，不能实现有效的兼容和融合，不利于各种资源的优化配置。混合所有制则可以有效突破上述限制，充分将各种不同性质的经济要素进行有效的组合，实现各种资源的有效配置。

3.混合所有制有助于塑造良好的市场竞争环境

由于国有计划经济造成的影响，我国的国有资本仍然在诸多领域存在垄断经营特点，这不仅不利于社会主义市场经济的构建，同时也不利于国有企业长期、健康发展以及国有资本的保值增值。因此，在新一轮经济体制改革中，积极推行政企分离、政资分开，结合不同行业的具体特点引入开放性和竞争性业务，可以有效改善上述局面，党和政府适时提出国有企业的混合所有制改革是十分英明和正确的。在这次混合所有制改革进程中，不仅要在竞争性行业继续推行混合所有制经营，还要在传统国资垄断行业引入社会资本，以打破国有资本在这些领域的垄断，进而构建起良好的竞争环境。

4.混合所有制有利于国有企业法人治理结构的完善

国有企业改革是当前我国经济改革的重头戏，其核心任务是积极推进混合所有制改革。通过不同性质经济要素的自由组合，在改革与创新中探索出最佳配置方式。但是，我国国有企业的单一公有制产权基础或国有股权的一枝独大是制约混合所有制改革的主要阻力，致使混合所有制改革在近年推行比较缓慢[4]。也正是如此，在国有企业推行混合所有制改革，可以取得巨大成效，能够基于改革本身构建起多种利益主体相互制约的经营管理模式，从而形成更为科学、合理的法人治理结构，不断增强国有经济的活力，为社会主义经济建设发挥更大的价值。

5.混合所有制改革有利于国有企业的技术创新

目前，世界各国为了促进经济发展可谓不择手段，贸易保护主义有所抬头，美国政府对中国单方面发起了贸易战就是明显的例证。对国内而言，受各种不确定因素以及经济转型升级的影响，我国经济下行压力依然较大，国有企业必将面临更加严酷的国内外市场竞争环境。例如，被炒的沸沸扬扬的中兴事件就暴露出我国大型国营企业在技术创新和经营管理领域的诸多短板。因此，国有企业如不进行根本的体制变革，积极引入混合所有制，就无法构建和落实市场风险的抵御能力和防控机制，也就无法适应当前日趋激烈的市场竞争形势。因此，积极实施混合所有制改革，可以将国有企业发展需要的各种经营管理要素充分整合，为经济转型提供必要的途径和技术，不断推陈出新，掌握核心技术，研发创新型产品，在严酷的市场竞争环境中立于不败之地。

二、混合所有制视角下的国有企业改革面临的现实问题

我国国有企业的混合所有制改革始于2013年，经过五年的改革实践，在取得了巨大成就的同时，也逐渐暴露出一些亟待解决的问题，对这些问题进行理顺和分析，有助于采取科学、有效的策略应对，切实保障混合所有制改革的顺利进行。

1.国有企业行业垄断未能有效打破，产权交易体系仍不完善

我国的国有企业混合所有制改革的基本理念是双向混合，不仅鼓励非国有资本参与国有企业改革，亦鼓励国有资本入股非国有企业，通过双向渗透而不是单向参与，达到国有企业改革的深化[5]。因此，参与方案、股权比例以及进入门坎等因素对改革的推行具有重要影响，上述方面仍旧存在诸多问题。

首先，国有企业经过多年改革，整体数量已经大为减少，并逐步实现了从竞争性行业领域的退出。但是，在石油、铁路、金融等关乎国家长治久安的重要经济部门，国有企业仍旧占据重要地位，甚至处于垄断地位。这种处于垄断地位国有大型、特大型企业必然对混合所有制改革在思想意识和技术手段方面形成一定的障碍，不利于混合所有制改革的深入推行。

其次，国有企业的混合所有制改革采取分类推进的模式，不同类别的国有企业采取不同的改革政策。2017年党中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，对六大领域的国有企业混合所有制改革提出了具体政策，基本消除了民营企业进入上述领域的附加条件。但是，民营企业进入混合所有制改革的资金规模和回收周期等隐性门槛并未完全消除。

最后，要推进混合所有制改革，就必须要构建起完善的产权交易平台和相关制度。我国的产权交易市场经过多年的准备和建设，虽然形成了产权交易所、租赁市场等各种产权交易平台，但是我国的产权交易市场仍旧比较幼稚，抵御产权交易风险、降低交易成本的作用十分有限，不利于资本进入和退出机制的建立。

2.国有企业现代企业制度流于形式，公司治理相对乏力

在前一阶段的国有企业改革大潮中，我国大型国有企业通过股份制改革构建起现代企业制度，建立起董事会、监事会等企业治理机构[6]。但是，这些机构往往流于外部形式，难以在公司的内部治理中发挥积极的、关键性的作用。究其原因，我国的国有企业具有显著的国有产权特征，政府在国有企业的运营和管理中扮演着十分重要的角色，在政策制定、人事任免以及激励机制方面发挥着重要影响，这无疑消弱了企业独立法人治理的结构效用。具体而言，我国的国有企业在公司治理方面主要存在如下问题：一是股权制衡尚未实现，股东权益不均衡；二是董事会决策权有限，监事会职能弱化；三是经理层缺乏有效的约束机制，企业激励机制建设不足。上述问题对社会资本与国有企业的合作造成一定的障碍，不利于混合所有制改革的顺利进行。

3.混合所有制改革的法律、政策保障仍显滞后

在法治化国家，任何行为都要遵循法律的规定，都要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，只有如此，才能实现对参与者的有效保护。在混合所有制改革领域，对企业产权的相关规定均为普通法律和行政法规，而在基本法层面对国有产权的界定较为笼统，不利于操作和实用。

西方发达国家在市场化经济方面发展较为深入，其优秀经验可以为我国的国有企业改革提供必要的借鉴。但是，在改革开放以来，有相当一部分人认为所有制发展的最终方向是私有化，只有高度的私有化经济才是有效的市场经济，甚至将市场经济和私有化经济画等号，这种认知是十分偏颇甚至是错误的。因此，我国针对所有制改革的研究，必须要在建设中国特色社会主义的前提下，坚持公有制经济不动摇，对西方经济学理论和方法进行有条件的借鉴和参考。

三、企业混合所有制视域下国有企业改革的策略和建议

1.明晰国有企业混合所有制改革的方向和目标

首先，要明确混合所有制是国有企业改革的手段，而通过改革本身提高国有企业的竞争力才是最终目标[7]。具体而言，从国有企业混合所有制改革的政策本身来看，通过改革实现对企业内部股权结构的调整并不是目的，这种调整作为一种改革手段可以实现企业治理结构的优化升级，要在积极构建现代企业制度的前提下，促进股东大会、董事会、监事会之间的权责平衡，进而实现企业绩效的显著提升。针对前一阶段股份制改革流于形式，没有有效突破国有企业政企不分的实际问题，本次改革必须要实现从形式上的改变到内容上的改革，从而真正实现资源的优化配置。

其次，要进一步明确不同地区国有企业进行混合所有制改革的目标定位和具体标准。我国地域广大、幅员辽阔，不同的地区受到先天禀赋和后天政策的影响，国有和非国有企业在经济发展中的作用有所不同。因此，中央针对这一特点，提出了“因地制宜”的原则性规定，要求各地基于自身特点采用适当的方式推进国有企业的混合所有制改革。因此不同地区特别是涉及垄断行业的国有企业改革时必须要持谨慎态度，有步骤、有计划地放开允许参与的范围，不可冒进，以保证改革的稳步推进。

最后，要逐步放开国有垄断行业，不断提高资源的配置效率，要逐步放开国有垄断行业，积极鼓励非国有资本以多种方式参与国有企业改制和重组。具体而言，对于充分竞争类国有企业，原则上均要通过引入非国有资本，实现股权的多元化；对于关乎国计民生的重要行业，在保持国有资本控股地位的前提下，积极支持非国有资本参股；对自然垄断行业，要基于不同企业的特点，通过网运分开、开放竞争性业务的方式，逐步实现资源配置的市场化改革；对与公益型国有企业则提倡通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，逐步引进非国有资本，进而实现投资主体的多元化。

2.建立现代企业制度，优化公司治理结构

在混合所有制改革的政策背景下，广大国有企业要想提高企业绩效，就需要基于现代企业制度，逐步建立健全公司法人制度。具体而言，国有企业要从以下几个方面建立现代企业制度，优化公司治理结构。

首先，我国的国有企业具有产权归属国家的特殊性，企业董事会通过三级代理授权获得相关经营管理权。当前，我国国有企业的董事会往往要听命于上级监督机构的要求和指令，这不仅会妨碍企业法人制度的实施，也不利于企业的实际运营。因此要进一步明确国有监管机构对国有企业董事会的授权，确保国有企业董事会可以独立行使相关权利。

其次，董事会是企业和职工进行联系的桥梁，但是当前的国有企业董事会往往形同虚设，无论是董事会的选举还是权利的行使，均受到管理层和大股东的影响和制约，难以发挥应有的作用。因此，在此次国有企业改革过程中，要以混合所有制改革为契机，积极进行企业内部治理结构改革，确保企业职工董事的选举以及参与董事会工作的权利。

最后，要加强董事会监督和选聘权。对企业经营团队人员的选聘和监督是董事会的重要职责，也是现代企业制度构建的重要内容。但是，我国的国有企业行政化管理色彩依然比较浓厚，经理人经常由行政指派的方式产生，并由上级机关和企业进行双线考核和管理。因此，在此次改革中，必须要保障董事会的人事选聘和监督权，促进企业经营管理水平的提升，实现企业管理和市场经济接轨，为混合所有制改革铺平道路。

最后，要坚持政企分开。政企不分是计划经济的产物，在市场经济环境下容易产生诸多问题。因此，在本轮国有企业改革过程中，要下大力气实现政企分开，通过简政放权，保障企业法人的经营自主权，从而激发企业活力，提高市场竞争力。

3.为混合所有制改革提供切实的制度保障

由于历史的原因，我国的国有企业往往规模较大，同时承担着极为重要和特殊的社会责任。因此，参与上述企业的混合所有制改革需要有较大的资金规模，这是一般中小型非国有企业所不具备的。因此，建议从推进产权交易市场的信息交换功能、建立产权价格形成的市场机制、提供利于产权交易市场成长的外部环境以及专业中介机构的培养和认定等方面完善多元化产权交易市场和资本市场，为非国有资本参与国有企业改革保驾护航。

其次，要进一步完善相关法律和配套政策，具体而言，要做好以下三方面的工作：一是通过立法手段，增加相关领域的基本法供给，提高相关法律位阶；二是对当前国有资产评估及转让领域的相关法律规定进行整合，出台全国统一的转让原则和转让标准；三是落实好混合所有制改革中的相关劳动关系法律规定的落实工作，避免由于所有制改革对劳动者合法权益造成损害。

综上所述，经过四十年的改革和发展，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，其中国有企业可谓功不可没。但是，国有企业在发展中暴露出的问题同样不容忽视。显然这些问题属于前进和发展中暴露出的问题，并不能依靠单一的改革手段加以解决。为此，我们应当以宽容的态度对待混合所有制改革，认真解决国有企业改革中面临的突出问题，不断做大做强国有企业，为全面建成小康社会而奋斗。