论我国环保公众参与权法律保障机制的完善

徐 慧，刘 丰

（邢台学院，河北邢台 054001）

环境的保护工作是一项艰巨而复杂的工作，近年来，我国环境群体性事件多发，尤其是一些涉及到污染隐患的重大项目建设遭遇到民众集体抗议，不仅造成社会资源的浪费，而且造成政府公信力的降低。因此无论是为了推动环境的保护还是化解矛盾，都需要给予公众参与和表达的法定途径。

一、我国环境公众参与权的法律保障机制现状

（一）环境群体性事件的特点

随着改革开放进程的加快、单纯追求GDP与环境保护的矛盾越发突出，环境问题引发的矛盾日益增多，稍有不慎，极易引发环境群体性事件。环境群体性事件是由于环境问题引发的群众性冲突事件，其具有以下特点：

第一，聚集人员众多。群体性事件的初发阶段，聚集人员仅限于提出诉求的公众，但是随着问题的拖延，社会公众的好奇心理会引发更多的群众聚集，动辄达到数百人，场面难以控制。而且各种流言通过微博等自媒体迅速扩散，给后期化解处置工作带来困难和复杂局面。

第二，模仿效应明显。在一些地方，环境群体性事件发生后，当地政府随后作出了永久停建相关工程项目的承诺，但却往往忽视了向公众科学合理地解释相关工程项目是否危害当地环境等情况，以至于在群众之中落下一个盲目行政的刻板印象，破坏政府形象。

第三，地域特征突出。从环境问题牵涉或可能牵涉的地域范围的广阔幅度方面来看，环境群体性事件往往波及整个地域覆盖面，每个人都或多或少的受到环境问题影响，由此导致维权活动的开始，甚至会得到很多远在外地的群众的声援，地域性特征非常突出。例如广东茂名PX事件发生后，在省城广州就相继发生一些工作生活于广州的茂名人不同规模聚集到省政府表达诉求的现象。

第四，对抗程度增强。环境问题直接影响到当地社会发展、生态文明建设，尤其是人民群众的生命健康权，由于环境恶化未能得到及时遏制，有可能会导致环境群体性事件由最初的理性、平和、文明阶段逐渐向感性、暴烈、极端阶段演变，使得对抗程度增强，给当地社会秩序造成严重冲击，甚至在遗留问题得不到有效解决的情况下，使得聚众事件反复出现。

（二）环境群体性事件的原因

具体而言，环境群体性事件由以下原因所形成：

第一，群众环保意识增强。随着社会发展，群众的思想觉悟有了较大幅度的提高，他们意识到了环境保护的重要性，一旦发生危害环境的现象，出于对自身生命健康权和生活舒适权的维护，往往不再唯工程建设是从，开始敢于提出质疑、表达意愿、反映诉求。但是，当广大群众环保意识的普遍增强同部分群众维权方式的落后联结在一起时，就产生了阻工堵路、围堵政府等不稳定因素，严重时会引发群体性事件。

第二，决策透明度不足。一方面有关部门在对工程项目实施的各个阶段，并没有切实保障公民的知情权，公民无法参与并表达自己的意见和建议。相关宣传工作不到位，群众对工程建设项目缺乏必要的了解，一旦得知工程项目可能会危害环境时，就会怨气累积而挺身维权。另一方面环境评价流于形式，不能对环境项目进行把关，甚至在其中弄虚作假，对可能造成的环境污染问题避重就轻或避而不谈。环评报告对群众的公开度不够，而且当群众就环评报告提出的质疑时，会遭遇推诿敷衍的对待。

第三，诉求渠道不够畅通。现有的环境纠纷协商机制尚不健全，导致涉及环境的不稳定因素的不断升级并最终酿成群体性事件。通过对比发现，越是诉求渠道通畅的地区，对群体性事件的解决越是快速，能够很好的维护社会稳定。

（三）我国环境公众参与权的法律保障机制现状

1992年联合国通过的《里约宣言》就明确提出环境公众参与原则，我国作为签字国，在环境公众参与权方面的立法已取得较好进展，具体表现如下：

第一，在公众知情权的立法保障方面。知情权的法律保障经历了一个由散布到集中的过程，在2008年的《环境信息公开办法》中明确规定任何人都有权申请信息公开，这使得人民群众的知情权得到了法律的认可和明确。同时还规定了具体的公开范围和程序等，使人民群众了解有关信息更加方便。

第二，在公众参与权的立法保障方面。首先我国宪法就明确了公民可以通过各种形式参与管理国家、经济文化和社会事务、从而确立了我国公民参与环境保护的基本权利。其次，《环境保护法》、《水污染防治法》和《大气污染防治法》都有公众参与环境保护权利的明确规定。再次，无论是国务院的行政法规还是地方性法规都有环境公众参与的相关规定，其中《环境影响评价法》规定，除涉密项目，在报批中必须有环境影响报告书，采取多种形式征求公众意见，并附上是否采纳及其理由。该法还规定，项目审批必须附有环境影响评价书，评价书内必须附有公众参与部分。

第三，在公众请求权的立法保障方面。主要体现为《环境保护法》和《环境信息公开办法》，根据相关规定，任何个人、组织和法人均承担着保护环境的义务和举报污染环境行为的权利；公众对环保部门的不作为可以进行举报，提出行政复议或行政诉讼。前者为公众请求权提供了法律依据，后者细化了公众请求权的实现。

二、我国环境公众参与权的法律保障机制存在的问题

我国关于环境公众参与权方面的立法相比之前，已经有了很大的进步，但是依然存在不少问题，导致在实践中公众参与权得不到应有的保障，进而引发近年来多起环境群体性事件。

（一）公众知情权立法保障不足

我国法律体系中知情权的保护存在诸多问题，例如《环境信息公开办法》中规定，公民对于环境问题提出的行政诉讼必须以自己利益受损为前提，这个规定大大缩小了知情权保障主体之范围。知情权主体范围的缩小，必然导致更多的居民对项目不了解，从而为群体性事件的出现埋下隐患。例如在北京在六里屯焚烧厂建设的前期，政府组织了公示会、座谈会、调查问卷等多种形式，使得当地部分居民了解了焚烧厂项目的科学规划，对群众提出的要求也作出了相应的改善和保障。但是，在这个项目实施的过程中却出现了开工被群众阻止的情况，这主要是由于在调研阶段知情的公众范围小，调查问卷发放的范围小，发放数量与周围民众数量的比值小，不能保障大多数周围居民的知情权。

（二）公众参与权立法保障不足

首先，虽然宪法中明确了公民有环境保护的参与权，但是这只是原则性规定，公民如何具体的参与环境保护，其具体的步骤和程序却无详细规定，导致公民参与环境保护的途径不明确，渠道不畅通，是引起环境群体性事件的主要原因。其次，非政府环保组织对于现代环保事业中的贡献己经得到了世界范围内的普遍认同，可是我国环境影响评价中对非政府环保组织的地位规定不够明确，对于其法律地位与活动权利缺乏关注；最后，国外环评制度中提出了对环境建设项目的替代方案，从而可以让公众有更多的选择空间和参与积极性，但是我国现有的环评法律体系却对这一问题未有很好的涉及。

（三）公众请求权立法保障不足

在诉讼制度中只有人民检察院和专门机构才可提出公益诉讼，倘若环境污染没有损害公民的个人利益，公民是没办法提起诉讼的。再者对于公民请求检察院对于环境污染案件的立案，目前并没有法律能够明确提出公民请求立案的程序和期限，这些不足严重阻碍了公民对环境保护的热情。

三、我国环境公众参与权法律保障机制的完善建议

（一）落实行政公开，保障公众知情权

知情权是公众参与权的首要部分，公众对项目的知情程度能够决定群体性事件的发生与否。知情权的主体和程序是保障公众参与的先决要素。在主体方面要在《环境保护法》中规定，任何人都可以要求政府进行环境信息公开，不能仅仅局限于受影响地区的居民要求公开。同时在程序上要明确规定信息公开审查制度，辨别要求公开的信息是否属于保密信息，能否进行公开；然后明确规定政府要在接到信息公开要求后出具回复函，以有利于公民对政府不公开信息的行政不作为提出诉讼；其次规定出接到信息公开请求后要在几个工作日能进行办理，不得逾期，久拖不决；最后要列出信息公开的方式，可使用回复书、网络发布等形式。以此才能够保障公众知情权。

（二）多项措施并进，保障公众参与权

我国现行环境保护法律体系中设定了多种参与形式，然而对参与形式对落实工作没有作出过多的解释。法律规定与社会实践的不相符，使得项目“合法”不“合心”。因而，需要更加细致的程序规定，例如听证会应当严格保持一个适当的比例，不能出现2人代表1万人这种情形。同时对于听证会的举行可以采用现场直播等新型传播的方式，使得更多的公众参与听证会。

（三）做好协商沟通，保障公众请求权

保障公众请求权主要体现在两个角度，一个是环境公益诉讼，一个是行政诉讼。对于环境公益诉讼而言，我国诉讼制度规定只有人民检察院和专门机构才能提出公益诉讼，这无形之中提高了公益诉讼的门槛，不利于公众请求权的保护。可以在诉讼制度上更改为受影响的公民均可以提出诉讼，当原告方人数达到受污染环境人数的1/4或者50人后，由检察院代替原告进行公益诉讼。另外一个重要方面就是，法院可以指派专业律师为公益诉讼服务，对于诉讼费用的交纳，在交纳办法中进行豁免或者减半收取，在诉讼阶段减轻原告负担。