政策决策过程的社会稳定风险识别研究

韩春梅　张玉琢

摘要：中国面临着不断升级的社会性冲突风险，而政策决策和行为成为冲突风险的主要来源。政策从制定到实施都是一个利益分配和协调的过程，这个过程非常复杂和困难，一旦出现不协调和不平衡现象，就会出现风险。显然，识别政策决策过程的风险至关重要。构建社会稳定风险识别模型，并通过实际案例分析阐释利益群体引发风险的行动逻辑，将有助于决策主体在决策过程中围绕利益群体的价值观、决策属性、决策资源、执行制度进行风险识别，不断提高决策质量。

关键词：政策决策过程；社会稳定；风险识别；案例分析

中图分类号：D523.31 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2017）06-0126-08

中国面临着不断升级的社会性冲突风险，而政策决策和行为成为冲突风险的主要来源。政策从制定到实施都是一个利益分配和协调的过程，这个过程是非常复杂和困难的，一旦出现不协调和不平衡现象，就会出现风险。风险不是停留在某一阶段的产物，而是贯穿于政策制定和执行的各个环节，所以对决策过程中可能存在的风险进行深入了解、科学评估，将在很大程度上有助于缓解或解决社会失序和矛盾问题。政策决策风险评估的引入旨在解决政府政策决策权力行使与决策相关利益主体之间的权力保障平衡问题，同时以期通过嵌入性、制度性的程序确保决策的科学性和民主性。

一、政策决策过程与风险识别模型建构

近年来，大数据时代为决策评估提供了新模式，如决策主体的多元化、资源的多元化、评估标准的价值导向、评估结果的精确性等，同时学者们也试图从不同角度、用不同的方法去研究政策评估，但是在决策实践中，风险识别和评估依然困难重重。本研究试图在决策过程理论的基础上，提出简单可行、操作性较强的风险识别模型（图1），以期在政策决策的每个环节能够帮助决策者准确把握风险因素和风险源，进而能采取有效的风险规避和控制措施。风险识别模型围绕一个核心问题，即公共政策从制定到执行的过程中利益群体对决策风险影响的行动逻辑如何？围绕这个核心问题将回答：利益群体如何对公共政策产生风险？哪些是引起风险的核心要素？

公共政策决策不仅是一定利益的确认、协调和重新分配的过程，还是评估和调整各层利益群体关系的过程。在决策过程中利益群体经常处于胶着、冲突和博弈状态，而影响决策问题的首要因素是利益群体的人生观、价值观、世界观等。但是价值取向是多方面因素共同作用的结果，其位阶也是不固定的。在每个特定时期和阶段，哪种价值居于首位需要取决于政治、经济、文化、制度等要素的综合作用。

决策属性主要包括合法性、合理性、可控性、可行性和安全性。决策环境是对决策有着直接或间接联系或影响的要素综合。本文侧重研究对决策系统起直接的、显著的、重要影响的要素。

决策资源是利益相关者行动选择的资源基础，主要包括：政治资源、经济资源、环境资源、信息资源等，其强弱和结构直接影响到风险的发生概率和影響程度。而执行制度是将决策内容与责任落实进行有效衔接的关键，对它的支持力度和方式会影响风险规避的可能性和程度。

总之，不同利益群体会以各种方式或途径对决策产生影响，同时也会因价值取向、资源、决策属性、制度等方面的不同而产生决策风险。

二、政策决策问题确定阶段的风险

（一）风险识别

从决策问题确定阶段就开始存在风险。当某个问题或是被决策者重视，或是被决策者建构，或是对决策者代表的利益群体有利，这个问题进入决策的几率就较大；而当另一个问题获得利益较小，花费精力较多时，可能进入决策的几率就会小，对这种风险的约束是罗尔斯提出的“无知之幕”。无知之幕抹去了决策参与者的利益、偏好、价值等，保证他们做出的选择公正客观，而且也会从保护社会弱势群体的角度去决策和设计制度。但是，这个约束仅仅是理想设计和理论假设，而在现实中是无法施行的。毕竟，每个决策者早已具备各自的价值观、利益观、社会观等，也正印证了无知之幕消失之后政治博弈依然存在。但这并不意味着“无知之幕”没有意义，相反，作为“代表装置”的原初状态和“无知之幕”是规范公民政治判断的指导性框架，是公共反思和自我澄清的手段，是实践的行动指南。无知之幕的假设所要解决的，并不是如何在“无知”状态下达成正义原则，而是如何在“有知”状态中依然形成正义，也正是公共理性之意。

（二）案例分析——高考减招

教育部同国家发改委于2016年4月25日下发给各地教育部门关于做好“2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知”，在附件中提出《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》。在调出计划中，湖北、江苏两省位居首位，分别是4万和3.8万生源。这一通知在高考考生家长问很快引起轩然大波。针对考生和家长的激烈反应，湖北和江苏省教育厅很快做出回应，并解释不存在减招问题。但是，官方的公告和表态显然很难平息家长们的怒火，陆续有考生家长到当地教育局举牌，进而发展为大规模聚集以表达诉求的事件。此案例直接指向的是教育公平问题，由此可以从利益相关者即教育部门与学生家长的层面进行分析。

1.教育部门的决策风险

（1）决策问题确定阶段。诚然，高校招生计划需要考虑的因素是比较复杂的，包括历史因素、高校办学定位、办学特色、传统生源、高校属性、就业去向等。但是，教育部门在公布高考生源计划调整时，首先应该对民众交代调整的依据、目标、措施等。事实上，这些问题都未做出解释，而是闭门决策，强制实施，很容易引起争议，造成风险。

（2）决策输出时间。调控方案的公布是在临近高考期间，这是个非常敏感的时间，考生心理压力大，家长绷着一根弦，稍有情况变动，就会引发他们的焦虑、紧张，甚至产生失控情绪。熊丙奇先生对此评论认为：“高考的政策应该‘三年早知道，应该至少三年、五年要做好规划。其实可以通过这件事情来倒逼我们的教育制度改革，促进教育政策的民主化、科学化。”endprint

（3）决策问题回应。教育部门对计划的解释为：为了缩小高考录取比率，需要从高等教育资源丰富、升学压力小的省份中调出生源，来平衡各地高考的压力。但是高考录取率的指标内涵丰富，不可轻易论断。

2.学生家长的利益诉求

（1）“损有余，补不足”是针对全国范围而言的，但对相关省份来说，家长都不觉得本省“有余”。调出生源计划的家长们都希望本地录取计划不外调，认为用一个尚未解决“教育不公平”问题的主体去帮助另一个“教育不公平”是不可思议的，甚至认为缩小各地方高考差距是凭借以劣币驱逐良币的模式来进行的。

（2）家长们普遍认为，中国高考录取率的差距主要表现在重点大学，重点大学在各省的录取率并不均衡，出现重点大学地方化问题，要求打破现行录取制度，推进高考公平。

3.教育公平——选择哪种正义

（1）程序性正义。刘瑜在《民主的细节》一书中提到众多社会问题的核心，是一个“程序性正义”和“补偿性正义”的矛盾。选择程序性正义意味着不需考虑种族、性别、资源、历史条件、经济状况、文化差别等，也不需考虑结果如何，任何利益群体的起点是同一条起跑线，同步起跑。以高考制度为例，有些利益群体赞同恢复全国统考，采用全国统一命题并划定统一录取分数线。这一方式貌似可实现绝对分数公平，但付诸实践后将会出现更严重的问题。

（2）补偿性正义。补偿性正义主张为了保证相对公平的结果，制定法律和政策时对历史、文化、经济等因素进行有偏向的选择，但是补偿性正义面临的最大困境是如何评估相关利益群体的资源、历史条件、经济状况等因素。事实上，这种复杂性根本无法精确评估和衡量。

（3）真正的教育公平。罗尔斯提出无知之幕是一种思维实验，是抹去决策参与者的价值、利益以及偏好选择等做出的公正选择，但是在实践中却苍白无力。可以认为，在起点不公、过程不公的情况下，简单调整高考生源将无法实现教育公平。

三、政策决策议程设置阶段的风险

（一）風险识别

决策问题确定后，将纳入决策机构的议事日程中。从决策议程设置模型分析，基于民众参与度的不同，可以简单分为内部模式和外压模式。民众参与决策的程度对于决策内容、执行以及风险的数量和程度具有直接影响。内部模式采用精英决策方式，由极少数的政治精英掌握重大的决策权，他们的价值、态度、利益取向等直接决定着政策的性质和方向。外压模式主要由民众的少数倡导者的决策倡议转变为民众普遍关注的议题，还有通过焦点事件引发的议题关注，而这些焦点事件极易引发民众关注，并强压给政府进行决策议程，但是一旦政府由于资源有限、条件不成熟、利益博弈等因素制约而未得到推动和落实，则有可能成为风险的导火索。

（二）案例分析——“闯黄灯重罚”

公安部制定的《机动车登记规定》和《机动车驾驶证申领和使用规定》于2013年1月1日开始正式执行。在新交规中，抢黄灯属于违规行为，与闯红灯的性质和处罚标准一致，一律记六分。此规定引发民众的争议，出现井喷式的舆论轰炸。

1.决策可行性分析

警察观点：如果交通信号设施不配套，查处细则不明确，闯黄灯处罚将无法执行。司机观点：很多地方交通信号灯没有设置倒计时，所有司机很难判断何时变黄灯，很难做到不抢黄灯。

2.决策合法性分析

（1）议题设置。闯黄灯新规涉及面广，影响力强，但是在议题设置过程中，却没有进行立法听证会讨论，更没有在一定范围内征求利益相关主体的意见，从议题设置层面看首先是不符合程序的。

（2）内容。《道路交通安全法》第二十六条规定：“红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。”根据《道路交通安全法实施细则》第三十八条第二款之规定中表示：黄灯亮起时，已经驶过停止线的车辆可以继续通行。黄灯起到的是缓冲和警示作用。由此可见，新交规中“抢黄灯”属于违法行为的条款规定与上位法相互矛盾。

（3）搁置程序。经过数日争议，公安部交管局2013年1月6日宣布，暂时不对“闯黄灯”的司机采取扣6分的处罚与罚款，改为教育警示为主。一项新规定在未按法定程序修改或废止的前提下，有关部门就草率否定新交规的效力，让民众无所适从，同时也降低了政府决策的权威以及法律的权威，更不用说法治精神了。

3.决策合理性分析

“闯黄灯重罚”的新规定一出台就引发了很多媒体的热议（表1）。

从闯黄灯新规的出台和落实的过程看，政策决策不仅缺乏法律支持，而且也没有相配套的执行制度和资源，因此决策落实未必可行。此外，此项决策仍然沿袭精英决策模式，忽视民众的利益和需求，但是当规定出台后，作为决策参与者的民众很快介入，精英决策圈被打破，应该通过讨论和争议，使精英决策圈和决策参与圈之间内外互动，使争议和热议的问题得到及时沟通和化解，从而步入良性互动的轨道。

四、政策决策输出阶段的风险

（一）风险识别

从意义层面看，决策输出主要表现为政治正当性以及程序的合法性和科学性。政治正当性分为实质层面和心理层面。合法程序包括：决策者的合法身份、权力的合法性、政策内容的合法化、操作程序的合法化等。但是，从实践看，有些决策输出缺乏合法化程序，那么必将导致政策缺少法律支撑，而产生的风险可能是将缺乏法律精神、不能体现民意的决策方案上升为权威性和强制力的公共政策，一旦落实和执行后，将可能产生不可预估的负面影响。

（二）案例分析——杭州限牌

杭州市政府于2014年3月25日19时召开新闻发布会，宣布从次日零时开始，将对小型客车采取控制总量的措施，即限购限牌。杭州市政府“空降式”和“突袭式”的限牌决定引发市民的不满和疯狂抢购。

1.决策风险

“限牌令”作为公共政策，不仅涉及汽车销售商的合法利益，而且涉及民众的出行权利，其出台需要依法经过公众参与程序，但是此次决策未召开听证会，也未有任何意见征询，反而陷入“狼来了-辟谣-突击出台”的恶性循环。endprint

2.风险后果

此次决策属于突袭式的政策实施，所产生的风险后果不可小觑。对于政府而言，屡次辟谣但最终谣言还是事实，不但损害了民众利益，而且导致了政府信任危机；对于百姓而言，遭受了巨大的经济损失。此外，最让人不可思议的是限牌决策的输出竟然是通过“小道消息”作为试探的工具，让民众在猜测和寻觅中去倒逼真相。更值得反思的是，是否在政策的輸出中存在权力寻租和以权谋私的行为。

3.风险反思

决策不论在制定或输出过程中首先应该了解民意，在民意的基础上做好充分准备和各种配套服务。在决策调整过程中，需要保证决策过程的透明度，确保利益相关者的充分参与和公平、公开、公正的博弈。

面对多元的利益诉求和复杂的公共舆论环境，决策者在决策过程中需要寻找“最大公约数”，增进“最大共识度”。此外，增设公益诉讼对政府的公信力进行监督，确保政府对民众做出的服务承诺，倒逼决策主体更加严格用权、谨慎用权、公正用权。

五、政策决策执行的风险

（一）风险识别

决策执行过程也存在诸多风险。决策执行过程中容易出现目标偏离、效率低下、选择执行、内容歪曲等现象，进而导致决策的失败。

埃利诺·奥斯特洛姆认为，中国的传统权力结构似乎奠定了我们匍匐在现行规则之下去寻求对策，很少有通过制度层面的改革来限定政策执行者的行为，更缺乏对规则的规则的救济和保障。政策的难以执行不仅是因为执行机制和宣传工作的不完善不健全，以及民众参与程度的不到位，更是因为政府治理能力的不足和缺失。

（二）案例分析——汉源群体性事件

2002年12月，国务院批准瀑布沟水电站立项。按照规划，四川省汉源县将近10万人将被迫迁移。立项后的移民补偿政策虽然以地换地，但是土地的质量和数量得不到保证以及补偿标准太低，根本无法弥补移民的损失。全县群众联名上访，但是合理诉求得不到支持和满足。2004年10月27日晚汉源瀑布沟水电站截流时，数万名群众来到大坝上进行游行示威。随着事态发展，示威群众日益增多，矛盾冲突愈演愈烈，导致当地政府部门一度陷入瘫痪。

1.汉源瀑布沟水电站决策的风险源分析

汉源瀑布沟水电站决策的风险源主要分为合法性、合理性、可行性、可控性四个方面，参见表2。

2.汉源瀑布沟水电站决策的影响因素分析

汉源瀑布沟水电站决策的影响因素主要有决策主体、对象、资源、内容及环境和执行制度等，参见表3。

基于汉源事件的反思：政府在进行决策时需要进行风险识别和评估，对相关利益群体进行协调，并在决策执行过程中最大限度为决策目标的实现营造决策环境和制度保障，确保政策执行和顺利落实。

六、政策决策监督和反馈阶段

（一）风险识别

在政策监督和反馈实践中，评估主体的态度、素质、业务水平以及领导者权威影响等都存在潜在风险。政策决策监督和评估的形式大多是内部评估，而内部评估最大的风险是公正性风险。此外，评估标准是一个综合指标，评估指标的全面性和标准的统一是评估的难点。

（二）案例分析——“安全感”调查

国家统计局在2001-2006年间在全国范围内进行了六次“全国群众安全感抽样调查”，调查结果显示：认为社会环境治安状况“很安全”“安全”和“基本安全”的比例非常高，六年的调查结果显示八成以上的中国群众都认为具有安全感，并且整体呈现上升趋势。但零点研究咨询集团于2006年1月公布的《2005年度中国居民生活质量指数调查》中呈现的结果却显示在2003—2005年问居民社会安全感呈现连续下降趋势。

造成截然相反的结果虽然有诸多原因，但反映出当前决策监督和反馈存在以下四个方面的风险：（1）安全感的测量比较困难，指标和标准设计存在差异。安全感和满意度是对民众感受的测量，这种感受通过指标、数据和量化工具去体现比较困难。此外，单纯的数据结果对决策者的借鉴和参考意义并不大，很难从数据结果中找到改进工作的突破口。决策者仅仅知道自己的工作存在不足，但是在哪些方面存在哪些问题却无法厘清。（2）统计调查的专业理论知识存在差异。公安机关和第三方调查机构在对安全感和满意度的统计调查上专业强项不同，侧重点不同，调查内容和程序存在差异，抽样对象也不尽相同，因此调查结果也会出现偏差。（3）调查评估不够规范科学。在调查过程中，存在调查人员培训不到位，问卷设计、样本选择、问卷填写、结果统计等方面都存在不规范现象。这些因素都可能导致数据失真。（4）评估与调查过程缺少监控。不论是公安机关还是第三方评估机构在安全感调查的过程中都缺少有效监控，有些数据跟实际情况大相径庭，甚至出现造假现象，导致调查结果失真。

七、结语

社会环境处在不断变化中，政策决策风险也处在变化中。笔者基于决策过程理论强调从问题确定、议程设置、决策输出、决策执行以及决策反馈等五个阶段进行分析，每个阶段所蕴含的风险因素不同，风险的可能性和后果也不同，此外，风险的复杂性也意味着无法用一个案例来阐释所有风险因素。因此，本文依据不同决策阶段拣选不同典型案例从价值取向、资源、决策属性、制度等层面进行决策风险结构化识别，揭示政策决策与风险的内在关联机理和演变逻辑，理顺各种风险因素的位置，为制定风险治理和防范提供依据。

政策决策和制定过程中的核心要素是利益，利益的最终载体是资源，而资源的稀缺性注定不能使所有人的利益以及各个利益群体都得到满足，因此自然会产生利益矛盾和差异，利益矛盾激化的外在形式即对立和冲突，从情绪对立和冲突发展到行为对立和冲突。决策者为了预先规避冲突，就需要提前做好决策风险识别和评估，确保利益相关者以及各个利益群体都获得富有意义的参与机会，并将自己的利益诉求传递给决策主体，并在决策中予以考虑并尽可能加以协调。尽管每个社会成员和利益群体所拥有的资源和条件各不相同，但是有序和公平的博弈规则和平台是达到公共理性和公共利益的前提。

拉斯韦尔说：“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂的模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。”但价值取向是多元的，决策中的选择并非难在判断真假冲突，而是难在判断善善冲突，试图按价值的重要性进行排列是不可能的。为此，决策者该考虑需要怎样的价值取向引领实现利益均衡。诸多学者认为决策的价值取向与其公共性和公共利益有关。但在社会实践中公认的公共利益是不存在的，公共利益的实现只能通过各个相关利益群体参与政策活动的方式来实现，所以制定政策时，建立合法、合理、合情的制度和规章确保每一个相关利益群体都有平等参与和交流的权利才是首要前提。

当前，国家和政府处在众多政策风险环境中。公共政策的形成明显滞后于社会问题发展，加之社会环境和评估环境的多样性和多变性加剧了社会风险的不确定性和演进，政策风险识别和评估工作难度加大，因此，在政策决策与制定过程中，决策主体需要进行系统学习，需要关注每个阶段的风险因素，逐渐建立科学完善的社会稳定风险评估机制，有的放矢地采取针对性的有效控制和规避措施。

（责任编辑 彭建国）endprint