浅谈中央财政科研项目资金管理改革政策落实

邵函

摘要：“十三五”以来，党中央国务院高度重视科技领域“放管服”改革，科技部、财政部出台多项措施持续推进中央财政科研项目资金管理改革，给项目承担单位更多的科研资金使用自主权。本文从中央财政科研项目经费评估评审、检查验收及政策培训等科研经费管理工作实践中发现的政策落实问题出发，提出针对性的意见建议，希望为加快中央财政科研项目资金管理改革各项政策的落实落地起到促进作用。

关键词：科研资金 改革 落实 问题 建议

一、改革背景

2016 年全国科技创新大会上，习近平总书记作出“让经费为人的创造性活动服务；完善保障和激励创新的分配机制；给科研院所和高校开展科研更大自主权”等重要指示，明确了“十三五”中央财政科技计划资金管理的改革方向。

按照党中央国务院要求，科技部、财政部及时会同有关部门对科研资金管理政策进行研究和梳理，共同起草并由中办、国办印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号），与之前出台的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434 号）和《关于改进加强中央财政科技项目和资金管理的若干意见》（国发[2014]11 号），共同组成了目前中央财政科研项目资金管理的主要政策框架。2016年底至2017年，两部门又陆续出台了《国家重点研发计划资金管理办法》和2个配套实施细则，进一步促进了中央财政科研项目资金管理改革举措的落地生根。

二、改革措施

（一）简化预算编制，下放预算调剂权限

一是本次改革简化了项目申报时的预算编制要求，会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目，如不超过直接费用10%的，不需要提供预算测算依据；超过10%的，可按类别进行说明。二是对设备费、测试费等科目提高了编制详细预算的资金上限由5万元提高到10万元，10万元以下的有关费用可按类别进行简要说明即可。三是预算调剂权限进一步下放，如项目总预算不变，直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版、文献、信息传播、知识产权事务费及其他支出等与科研活动直接相关的科目间的预算调剂，由项目承担单位履行内部审批流程后自行调整。

（二）提高间接费用比重，加大绩效激励力度

本次改革在2014年11号文件基础上进一步提高了间接费的提取比例，并取消了间接费内绩效奖励发放的比例限制，进一步激发科研人员创新活力和科研主动性。同时，将间接费内统筹安排管理费和绩效奖励的权限下放到项目承担单位，要求其处理好单位为了弥补成本运行开支发生的管理费和科研人员绩效之间的关系，绩效奖励应体现科研人员在项目中的实际贡献。

（三）明确劳务费发放范围，设置财务助理，减轻科研人员负担

本次改革明确了劳务费的发放范围，包括参与项目研究的研究生、项目聘用的研究人员、博士后、访问学者以及科研辅助人员等。同时，为了将科研人员从财务报销等日常事务中解放出来，各项目均可设置财务助理，相关费用可从劳务费列支，让专业的人干专业的事，使科研人员有更多精力专注于科研工作。

（四）满足条件的项目结余资金可在一定期限内留用

本次改革明确了项目完成任务目标、通过财务验收，且信用评价好的，结余资金在2年内留归项目承担单位使用，由项目承担单位统筹安排将结余资金用于科研活动的直接支出。进一步放宽了项目承担单位的科研资金管理自主权，最大程度上激发科研人员创新创造活力。

（五）改进中央院所、高校的差旅费、会议费管理

本次改革进一步下放了中央院所和高校的差旅费会议费资金管理自主权，因教学、科研等召开的业务性会议和科研人员出差，可在精简高效、厉行节约的原则下，自行确定差旅和会议标准。改变了以往对科研人员管理视同机关公务员，科研人员无法通过合法合规途径取酬，获取智力成本补偿等弊端。

三、政策落实中发现的问题

本次科研资金管理改革是科技领域“放管服”改革的重要内容，目的就是通过改革，切实增强科研人员“成就感”、“获得感”。但在通过开展评估评审、检查验收等科研经费管理工作和部分科研人员交流过程中，也发现了一些影响政策落实的难点、堵点问题。

（一）思想转变不到位

本次改革的核心理念就是为科研人员松绑，把科研人员从繁琐的日常財务报销等工作中解放出来，使其有更多精力专注于科研工作。同时，加大绩效奖励力度，增加科研人员获得感。这就要求相关部门、机构、管理人员等转变观念，树立为科研人员服务的思想，让科研经费切实为人的创造性活动服务，让科研经费管理政策更人性化、更符合科研规律和科研实际需求。但在日常工作中发现，某些单位及相关人员思想转变不到位，在一定程度上阻碍了科研经费“放管服”改革的落实落地。

科研经费管理涉及到方方面面的单位，包括政府部门、项目管理专业机构、审计中介机构、项目单位、有关专家等。某一方未切实领会改革的政策意图，都会影响到改革政策的落实。具体表现在：有的单位管理部门缺乏为科研人员主动服务的理念，生造很多“土政策”造成报销流程愈加复杂；科研出国审批比照领导干部出国审批程序，周期过长；科研仪器设备购置审批程序过于繁琐，特别是进口设备采购，项目都要结题了，设备还未验收到位；经费开支不考虑科研实际，各项支出严格比照预算，稍有出入都会造成科研人员报销困难；个别管理部门、审计机构或专家领会改革精神不到位，还按照原来的管理理念指导项目单位的资金使用，造成误导。

（二）部分单位缺乏改革担当，未按要求及时出台有关内控制度

本次科研资金管理改革是科技领域“放管服”改革的重要内容，其重要的一个方面就是很多权限下放给项目承担单位，包括预算调剂审批权、结余资金使用权、绩效奖励发放的统筹等。要求项目单位加强制度建设和执行，把好的政策“接住”、“管好”。但有的单位对简政放权、优化服务的认识不足，缺乏改革担当，仍寄希望于国家统一出台细则，减轻本单位的管理责任；个别单位特别是财务部门，对财务制度较为熟悉，但对科研经费管理政策没有深入学习，没有弄清搞懂，仍然管得过死；部分单位未按要求及时出台科研资金管理、劳务费管理、差旅费会议费管理等内控制度，使国家政策流于形式，无法在单位落地；有的单位出台制度照搬照抄国家政策，未根据单位实际情况进行细化落实，或不敢啃“硬骨头”，责任担当不够，不敢触碰单位、项目组、科研人员之间利益关系的问题。endprint

（三）部分单位结余大量科研资金未使用

结余资金留用政策在2014年发布的11号文件已经放开，项目完成任务目标、通过财务验收且信用评价好的，结余资金可留归项目单位在2年内统筹用于研发活动的直接支出。近年来开展财务验收发现，课题结余资金比重越来越大，留用于项目单位的结余资金体量也逐年增加。但很多单位未按要求及时制定结余资金的使用政策，没有将其及时用于科研活动，对结余资金不敢花不敢动，导致结余资金大量沉淀。

（四）绩效支出的政策激励效果未能充分发挥

一方面，部分单位未能根据自身情况及时对间接费用和绩效支出管理规定进行研究细化，没有制定间接费用和绩效支出发放的有关制度，绩效核定标准、发放程序等未在单位内达成一致，个别项目结题后绩效支出仍未提取或发放；另一方面，承担国家项目的单位很多是中央高校、院所、国企，均受绩效工资总额限制，即便国家科技计划项目绩效比例提高，仍然在单位绩效工资总额额度内计算，无法真正发挥对科研人员的激励效果。

（五）部分单位内控制度执行不到位，管理相对薄弱

在开展财务验收过程中发现，有些单位固定资产、材料、现金管理不规范。表现在：固定资产及材料管理不规范，未对固定资产按照经费来源进行单独核算，材料存放、入库、出库缺乏有效控制，缺少登记手续；有的单位存在专家咨询费 、劳务费“二次分配”的现象，或现金管理不规范，项目3年劳务费于结题前一次性现金发放，或专家咨询费、劳务费缺少领取人信息，无法核实有关支出的相关性和真实性。

四、相关建议

李克强总理强调，完善中央财政科研项目资金管理措施，形成充满活力的科技管理和运行机制，不能光出个文件“吊胃口”，也不能“只闻楼梯响、不见人下来”，而要切实解决好政策的“最后一公里”。当前，迫切需要让中央的政策红利落地，实实在在地提升科研人员的成就感和获得感。改革的关键就是要在科研经费管理领域落实简政放权，做到充分放权、放管结合和优化服务。

（一）加强政策培训

出现以上问题主要是有关单位对政策理解不到位，未认识到改革的紧迫感和责任感。加强培训的对象主要有两类：一类是对项目管理专业机构和科研单位的科研管理人员、财务人员、科研财务助理、科研人员等，另一类是对审计机构、专家等。通过培训，一是深入解读文件精神，扩大政策影响，推动各项改革举措贯彻落实，使参与科研经费管理的各方面切实转变观念、优化服务，解决改革认识不到位、政策理解偏差等问题。二是增强管理机构和科研单位的改革担当与紧迫感，从需要科研单位制定的制度内容、有关要求，到项目执行期间各个环节的管理要求，仍需报批的重大事项等进行介绍，使有关单位进一步明确改革要求。三是对改革过程中各方面出现的新问题进行沟通和交流，管理部门应及时关注并积极解决有关问题，促进改革措施的切实落地。

（二）加强督促指导

2017年初，财政部、科技部联合有关部门开展了推进50号文件落实、项目单位落实文件精神、推进内部制度建设等情况的督查，并发布了《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》（财科教[2017]6号），对进一步落实改革精神提出了针对性的意见。建议有关部门继续加强督查工作，找准改革落实的难点、堵点，将督查结果纳入单位信用记录，与今后项目承担单位的间接费用核定、结余资金是否留用等挂钩。同时，对于未切实开展政策落实、日常管理出现较多问题的单位，将作为后续监督检查的重点。对发现的科研项目资金使用的违规违纪问题，采取零容忍，避免“失之于软，失之于宽”。

（三）完善制度建设，严格制度执行

针对项目单位未积极落实改革要求履职担当、内控薄弱等问题，建议有关单位结合自身实际，抓紧制定和完善项目预算调剂、劳务费分配管理、间接费用及结余资金的统筹使用，科研财务助理岗位设立和管理信息公开公示等内部管理办法。

预算调剂方面，应明确单位内部审批的调剂事项范围、审批程序、申请范本等；间接费用和绩效支出制度应在单位内部达成一致的基础上，统一间接费用统筹使用办法，绩效支出的核定标准及核定程序，并体现对一线科研人员的激励作用；按要求为项目配备科研财务助理，项目聘用的财务助理可从项目列支劳务费，单位正式人员作为财务助理的，有关报酬可从绩效中体现；劳务费分配制度应包括领取人员范围和访问学者等人员认定要求、各类型人员发放标准、发放审批程序、发放手续等；结余资金使用方面，应明确使用管理权限，具体统筹方式和管理要求，提高科研项目资金使用效益。同時，按要求执行相关制度，并加强固定资产、材料、现金管理，加强内部控制。

（四）出台配套政策，促进改革措施切实落地

目前，上海、广东等地对地方科研项目已经放宽绩效支出管理，绩效支出不单设比例限制，不计入单位绩效工资总量调控基数，科研项目绩效不需要财政、人社部门核定，只需在核定的绩效工资总量外单独列出，规范管理。这些举措大大激发了科研人员的创新创造活力。建议中央有关部门充分理解科技创新对经济社会转型的支撑和引领作用，及时配合科技部门出台有关配套政策，确保利好政策能够切实落地，让科研人员有实实在在的“获得感”。endprint