地方邮政立法若干疑难问题研究
——以N市邮政立法为例

王甜莉

(南京师范大学法学院，江苏 南京 210046)

一、地方邮政立法所遇之矛盾

就当前N市的客观实际情况来看，对“投递到户”的理解存在分歧、罚则的设立受限、保护个人信息的力度不足、实践的丰富亟待对上位法进行解释等问题的出现，使现有的地方立法难以适应丰富的地方邮政实践，制约了邮政通信的发展。

(一)对“投递到户”的理解存在分歧

《中华人民共和国邮政法》第三十二条规定，我国邮政企业采取按址投递、用户领取或者与用户协商的其他方式投递邮件。以此来看，通过法律规定的方式将货物投递到用户手中，即为投递到户。其中，按址投递是最常见的投递方式，其涵义是快递员按照快递单上所填写的地址信息，将货物送至该地址。从立法的初衷出发，只要快递员能够将货物投递到用户手中即符合该法律的规定。但社会主义市场经济的发展及电子商务的兴起和繁荣，要求法律不断更新以引导并保障邮政业的健康发展。[1]主要因为，一方面，在网购带来的快件数量激增的背景下，投递到户一方面加重了快递员的投递负担，增加了快递行业运营成本；另一方面，用户委托他人代领或委托快递营业点先行签收的行为已经屡见不鲜，与此相关的纠纷数量也呈现上升趋势。邮政业的具体实践倒逼邮政地方性法规对上位法进行细化解释，将投递到户扩大解释为投递到用户可控制的范围内方为实践之需。这就要求地方性法规要具有地方特色、先行性、创造性，以此来弥补上位法的滞后性。

(二)罚则的设立受限

从罚则的设立来说，地方立法权限有限与邮政实践的需要之间存在矛盾。现代国家权力来源的基本理论认为，没有宪法的授权，政府的权力就是无根之萍。[2]若邮政企业、快递企业及其从业人员违反法律规定，实施危害邮政管理秩序的行为及人民利益的行为，则需对其实施相应的处罚以维护现有的秩序。而随着我国地方邮政实践的丰富和发展，地方邮政企业、快递企业及其从业人员、用户因寄递事宜发生纠纷的数量及影响范围均呈上升、扩大趋势。虽然邮政企业与邮政用户之间在平等互利、友好协商基础上发生的以邮政服务为内容的法律关系属于私法层面的邮政法律关系。[3]但若涉及公共利益层面，侵害公共利益的邮政违法行为则需要明确相关罚则。上位法对地方邮政立法规定罚则的限制，使地方邮政立法无法对具体的邮政违法行为进行处罚。所以，地方邮政立法如何解释和适用上位法以应对纷繁复杂的邮政实践，是我们亟待解决的问题。

(三)保护个人信息的力度不足

就对个人信息的保护来说，我国《邮政法》第三条规定对公民的通信自由及通信秘密进行保护，并在第七十六条规定对违法提供用户信息的行为进行处罚。邮政企业付出大量的人力、物力来保障邮政普遍服务职能的落实及用户权利的保护。[4]但这些法律规定对个人信息权利的保护并不全面。首先，《邮政法》对“个人信息”的范围未做明确规定，实践中遇到纠纷只能参考其他部门法对“个人信息”的界定。其次，在邮政实践中，用户个人信息在收寄、分拣、运输、投递等各个环节都有被泄露的风险，而法律法规对各个环节如何防止个人信息被泄露以及泄露之后如何补救等均未做出明确的规定。最后，法律法规涉及个人信息权保护的条款较少且大部分属于宣示性条款，在个人信息权被侵犯后如何对侵权行为进行处罚亟待地方性法规进行解释和补充。这就要求地方性法规在不抵触原则和可操作性原则之间合理定位，协调上位法的稳定性与实践多样性之间的矛盾，以保障用户的个人信息权利不受侵犯。

(四)实践的丰富亟待对上位法进行解释

《中华人民共和国邮政法》从2009年10月1日起施行，到2017年10月1日已将近8年，很多新事物的出现要求法律予以规范。比如，电子商务的兴起则对邮政和快递行业提出了更高的要求，邮政的实践要求法律对网上购物寄递过程中双方的权利、义务、行为进行规定并细化。再如，个人信息权被写入刑法和民法，相应的，地方邮政法规则需根据本地区的具体情况进行细化，以保护用户的个人信息权。可由于地方邮政实践的复杂性，不同学者及不同地区的地方性法规对下位法与上位法的“抵触”存在不同的理解，有学者认为除了不能与法律、行政法规明文规定相冲突、相矛盾外，还不能与法律的精神相抵触，另有学者则认为必须以法律为根据，否则就是“抵触”。[5]对于该争论，学界目前尚未形成统一的意见。

二、地方邮政立法矛盾解决之标准

如何解决上述四对矛盾，改变现有地方立法难以适应丰富的地方邮政实践的现状，总的来说，要遵循三个标准，即不抵触标准[6]，地方特色标准[7]和可操作性标准。

(一)坚持“不抵触标准”

不抵触标准即地方立法不得与现行的法律法规相抵触，此处的法律法规指宪法、法律、行政法规。[8]有学者把此处的“不抵触”理解为两种情况：不得直接抵触、不得间接抵触。前者指不得与现行法律法规条文的内容相违背，后者指不得与现行法律法规的基本原则和精神实质相违背。[9]从立法本意和现实需要来说，后者更加可取，地方立法的目的是为解决实践中已发生且亟待解决而中央立法无法及时作出回应这一矛盾，相比来说，地方立法能更加灵活和及时地反映实践中的问题，并提出应对策略。若将不抵触标准理解为前者，那么地方立法将会受到很大的限制，难以适应复杂多样的地方实践。结合N市邮政条例的立法情况来看，其坚持“不抵触标准”既遵守现行的法律法规，又结合本地区的实际情况，体现了地方立法的自主性和特色性。

(二)突显“地方特色标准”

地方特色标准的法律依据是《立法法》第七十三条第一款的规定，依据该规定进行的立法被称为实施性立法。通俗来讲，实施性立法即是地方立法机关以上位法为指导，结合本地区的实际情况，制定具体的实施细则。宪法也明确规定地方应“根据本行政区的具体情况和实际需要”制定地方性法规。[10]基于此，我们可以认为，地方人民政府及其立法机关在结合本地区具体情况的基础上制定的具体实施细则的行为即属于此种立法行为。比如，本文所谈到的N邮政条例即属于依据地方特色标准进行的立法。

(三)遵从“可操作性标准”

可操作性标准最终反映在法律效果的实现上。[11]从立法的实践来看，地方性法规确实存在着可操作性与不可操作、难操作与易操作的问题。因此，在地方性立法的过程中，对地方性法规进行成本效益分析，从而找到适合本地区经济和社会发展的制度，实现成本最小化和效益最大化才是地方性法规得以存在和完善的动力所在。

总而言之，不抵触标准是维护法治体系完整性的必然要求，地方特色标准是地方性法规得以存在的基础，可操作性标准则是我国地方性法规存在的应有之义。[12]由此，各地区进行相关立法要结合本地区的客观实际，遵循不抵触、地方特色、可操作性这三个标准，用立法和法律解释的方式解决以上四对矛盾，以确保邮政通信生产和建设的顺利进行。