加拿大PPP项目的三大成功经验

隋钰冰+陈慧

【摘要】加拿大自2003年开始推广使用PPP模式，近年来取得稳步发展，即使面临金融危机，加拿大的PPP项目也在市场上发挥着强大的影响力，并且在世界范围内名列前茅。加拿大PPP项目的成功，有三大经验可以借鉴：完善的项目治理层、高效的风险控制策略，以及多元的融资渠道。

【关键词】PPP项目 社会资本 加拿大 【中图分类号】C912.64 【文献标识码】A

PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，通过签署合同，形成的一种伙伴式的合作关系。加拿大自2003年开始推广使用PPP模式，近年来得到稳步发展。即使面临金融危机，加拿大的PPP也在市场上发挥着强大的影响力。2007年，加拿大政府设立了“PPP中心基金”，并通过设立“PPP局”对基金的投资用途进行协调。经过五轮的项目征集，PPP最终确认了20个项目，并在这些项目上投入了12.5亿加元的PPP基金以及60多亿加元的私人资金。通过这一投资举措，PPP在加拿大国内迅速得到了推广，由原来的几个城市快速推及到了全国的6个省，13个市。

在此之后，加拿大联邦政府于2013年又设立了“建设加拿大基金”，并在设立之初就赋予了该基金一个宏伟目标：在未来10年内调动140亿加元投资到建设各级政府基础设施项目上，以创造更多就业机会、拉动经济增长以及进一步提升生产效率。据相关数据统计，截至2016年底，加拿大的PPP项目已经覆盖了医疗、交通、教育、国防等多个行业，且PPP项目也从过去的幾十个增加到了247个，项目的总价值也增加到了1197亿美元以上。

加拿大PPP项目成功经验之一：完善的PPP项目治理层

加拿大PPP项目的成功，治理层功不可没。首先，离不开加拿大“PPP”中心的功劳。PPP中心主要负责项目的前期工作，包括PPP项目的宣传，PPP基金的协调以及共同实施PPP项目的国有公司合作方的开发，该中心的工作是PPP项目能够顺利成功展开的基础。其次，离不开联邦政府的政策与资金支持。2003年，加拿大联邦政府建立了“加拿大PPP中心基金”，这一基金能够提供25%的资金给PPP项目，且各地方政府都可以申请该基金支持地方级PPP项目建设。

除此之外，加拿大PPP项目的成功也离不开各级政府的积极配合，在基础设施建设方面，各级政府积极制定规划配合PPP项目实施。积极制定高效招标流程，完善PPP项目采购流程，为PPP模式取得成果奠定了坚实基础。同时，加拿大政府组建了专业的项目运营团队，并聘请了风险顾问，对项目实施过程中可能遇到的风险进行有效监督和掌控，制定全面的项目实施计划，力求以最高的效率形成最佳的解决方案。

加拿大PPP项目成功经验之二：高效的PPP项目风险控制策略

一是基于风险的PPP补偿机制。加拿大PPP项目风险承担通常情况下是私人部门。当然为平衡私人部门的利益，在投标时，政府也会将项目更高的收益划分给私人部门，以此来补偿其所承担的高风险可能产生的损失。

二是在项目实施前，明确各方所应该分担的风险责任。在加拿大政府与私人部门达成合作时，政府会以合同的形式明确其和私人部门在PPP项目实施中各自应该承担的风险。因为天气原因所造成的项目进度延后风险，此类型风险所造成的一系列损失归政府承担；而对于因为项目动工成本不足所造成的项目延后，最初合同制定价格需要变更以及测算确定工期延误所产生的损失，则由政府和私人部门依照事先约定好的比例分别承担。从分工上面能够直观了解到，PPP项目的整个流程都是由自认部门负责，包括初期的设计阶段和中期的建造阶段以及后期的维护和运营，这种分工划分的最大的好处就是完全避免了因为存在多个投资方而导致PPP项目展开过程中发生分歧或者责任推诿的情况。只有在PPP项目完成并达到合约标准，政府验收后才会向私人部门支付。

三是加拿大将“物有所值评估”作为确定最佳采购模式的工具。加拿大“物有所值评估”分为两个阶段：在采购阶段进行初始评估，以确定是否采用PPP模式；在合同签订阶段进行最终评估，以确定中标人的方案是否能实现物有所值。

加拿大PPP项目成功经验之三：多元的融资渠道

加拿大联邦政府在2007年创建的“PPP中心基金”，这一基金能够提供25%的资金给PPP项目，且能够以此资金来支持撬动社会资本对PPP项目的投资。该基金运作模式分别有提供项目基金、提供项目（低利率）贷款、作为政府方的一部分直接投资于PPP项目。至2016年末该基金已宣布投资承诺支付的有22个PPP项目，共13.21亿美元。另一个由加拿大联邦政府于2013年设立的“建设加拿大基金”，在创立之初就设置了一个宏伟目标：在未来10年调动出140亿加元投资到建设各级政府基础设施项目上，此举也加大了PPP项目对私人部门的吸引。

除此之外，加拿大养老基金作为投资者参与基础设施建设投资，为PPP项目引入了较长期限的资金来源，减少期限错配的情况。据相关报告指出，在基础建设的投资中，加拿大养老金投资比例为5%，与其他国家1%的投资相比，加拿大的投资比显然是十分高的。另外，加拿大通过多种方式降低PPP项目融资成本也有效促进了该项目的发展。如通过银行贷款、发行债券、产业基金投资、股票上市、资产证券化等方式获得投资资金，有效地降低了PPP项目融资成本，弥补了私人部门融资成本高于政府部门的劣势，提升PPP项目绩效表现。

加拿大PPP项目成功的启示

完善PPP项目的监督管理。在监管方面，加拿大成立省级PPP专职监管指导机构，承担职责如下：向省政府反馈开展PPP项目时所遭遇的政策、质量、技术、标准化建设等问题，管理项目交易全过程，监管国有资本资产的投入和转让等。此外，各级政府依照各自区域的实际状况，也应建立相应的PPP中心。从省—市一县，层层递进，相互协作，共同开展PPP模式的推广、规划以及监督和管控等工作。

建立完备的PPP项目风险控制机制。一是建立科学合理的利益分配机制与风险承担机制。对我国而言，在发展PPP项目时应该借鉴加拿大的成熟经验，考虑将经营风险、债务风险、技术风险以及超支风险等合理转移给私人部门，由政府部门来承担法律风险及政治风险，因为相对来说，政府部门对监督和掌控以上两个风险更有优势。此外，私人部门与政府部门应该建立和谐的协商议事机制，对项目利益划分应以合约形式明确规定，且利益分配要恰当合理，要具有激励性，能够激励各方愿意积极承担风险。二是建立科学的项目风险评价体系。在项目实施前，PPP项目的各个参与方要对项目的可行性和风险进行充分论证，要充分考虑项目开展所可能发生的各类风险。就目前来说，我国仅要求在项目识别和准备阶段实施“物有所值评估”。建议参考加拿大“物有所值评估”办法，在采购阶段进行初始评估，以确定是否采用PPP模式；在确定中标候选人时根据项目实际情况，开展二次评估分析，以判断项目是否能够实现物有所值。

创新投资回报机制吸引社会资本。一是通过合理设立运营年限、收费标准，确保政府补贴适度，进而为PPP项目中后期的财政风险进行有效防范。合理配置资源，选择恰当的融资模式，增加资金利率，减小融资成本。二是将PPP项目后期运营中价值充分开发出来，吸引社会企业参与，以此来降低项目后期运营中的成本，提升运营效率。三是创建可调整的投资回报机制，一旦环境或者条件发生较大变化，可以利用此机制进行动态调整，以此避免政府过度让利。四是建立“政府付费”的回报模式，由财政安排适量投资补助弥补项目运营初期收支缺口，并建立最低收益补偿机制。

（作者均为深圳大学理论经济学博士后流动站在站博士后）

【参考文献】

①杨雅琴：《加拿大运用PPP投资公共项目的经验借鉴》，《地方财政研究》，2016年第4期。

责编/高骊 谷漩（见习）