环境侵权救济补偿基金制度的分析

摘 要 环境侵权纠纷的加剧，让环境侵权责任问题得到了社会的关注。环境侵权救济补偿基金制度的构建，可以让环境侵权受害人的救济途径得到拓展。本文主要从环境侵权救济补偿基金制度的必要性入手，对我国在环境侵权救济补偿领域存在的问题和建构环境侵权救济补偿基金体系的可行措施进行了分析。

关键词 环境侵权 救济 补偿基金 机制 法律体系

作者简介：李斌锐，澳门科技大学，硕士，研究方向：环境法与民商法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.017

一、环境侵权救济补偿基金制度的必要性

基金和责任保险是国际法学界围绕环境风险问题所制定的补偿方案。在笔者看来，资金储备是在环境风险问题中实施上述方案的基础要素 。目前国内外企业都存在着难以应对与环境问题有关的意外事故的问题。在环境侵权行为产生以后，受害人难以借助民事责任制度获得充分赔偿。在不改变现有的法律框架的基础上，将个人所承担的损害赔偿责任转变为有社会不特定人群共同分担的风险，可以让法律领域的传统民事责任制度体系得到优化。对事关环境侵权问题的损害环境侵权救济补偿基金体系的构建，成为了保护环境社会需求，为环境侵权问题提供保障的重要措施。

环境侵权救济补偿基金机制建立在责任社会化的基础之上，它可以借助社会化的方式实现对环境侵权人的救济。在环境污染问题突发且无人承担治理责任的情况下，环境侵权救济补偿机制也可以发挥出防止污染扩散的作用。除此以外，环境侵权救济补偿基金制度体系也可以起到对现行环境侵权救济制度进行优化的作用。

二、我国在环境侵权救济补偿领域存在的问题

现阶段我国已经初步构建了环境保护基金体系，自20世纪80年代以来，政府部门在排污费中提取了20%至30%的基金用于污染源专项治理工作。环境保护基金体系虽然在污染源的源头治理工作中发挥了一定的作用，但是该基金并没有涉及到环境侵权实践的受害人的人身损害和财产损害问题。国家新修订的环境保护法已经赋予了某些特定组织提起环境公益诉讼的权限。但是在社会组织胜诉以后，被告人（单位）的赔偿款的托管和处置问题仍然没有得到明确。除此以外，我国在环境侵权救济补偿领域存在的问题还表现为以下内容：

（一）救济组织运行机制的僵化

现阶段政府部门在环境保护基金体系中发挥着重要的作用。在环境问题产生以后，政府部门会利用一种基于行政管理的管理方式解决污染问题，这一体系虽然可以让环境问题的处理效率得到提升，但是在实际环境中，这一问题也会给基金的运行发展带来不利的影响 。环境问题的解决具有长远性的特点，在政府部门们充当环境问题的决策者和实施者的情况下，政府领导所制定的环境问题解决方案虽然在一定时间内具有着固定化的特点，但是在政府领导人员出现变动的情况下，不同领导人在环境治理方面的不同决策会给环保政策的连续性带来不利影响，环境救济体系过于依赖政府救济的问题也会让政府部门的工作负担有所增加。

（二）面向受害人的救济总体规划的缺失

救济范围的狭窄性和救济方式的模糊性，是我国当前在环保救济领域存在的突出问题。在政府部门未在环境侵权救济领域开展统一规划的情况下，大规模环境侵权事件的出现，会让政府部门扮演一种应急者的角色，在环境问题处理过程中，政府部门也会表现出缺乏长远规划的问题。

（三）权利单向运用所导致的信息不对称问题

在现有的环境侵权救济体系下，公众和社会组织只能发挥出响应政府决策的作用。在环境问题决策领域，他们并不能根据自身需求，制定一些切实可行的管理计划。在真正了解信息的人缺少环境管理权力的情况下，政府部门在解决环境侵权损害事件中所采取的措施可能会表现出脱离实际的问题。

三、环境侵权救济补偿基金制度的建构措施

（一）环境侵权救济补偿基金制度法律体系的建构措施

环境侵权救济补偿基金制度法律体系的构建，可以对基金组织在处理环境侵权救济案件中的责任和义务得到明确。针对环境问题处理工作的长期性，国家相关部门可以在一些污染行业较为集中的地区开展试点工作。在某一个行业或某一个地区开展试点，可以让这一制度在运行过程中得到优化，进而为这一机制在全国范围内的推广积累经验。对现有的法律体系进行完善，是环境侵权救济补偿体系在试点工作中取得较为成熟的经验以后所采取的一项重要措施。根据试点工作中取得的经验对《环境保护法》进行完善，并在此基础上构建专门的环境侵权救济补偿法，可以为基金的运行提供一定的法律保障 。由于这一基金制度与法院、环保部门和保险业等单位之间存在着一定的联系，国家对法律体系进行不断完善的同时，也需要根据现有的法律发挥，为基金保障制度的实施提供一定的配合机制。

（二）环境侵权救济补偿基金的资金来源

在环境侵权损害补偿基金制度构建以后，环境侵权损害补偿基金主要应用于以下领域：一是环境侵权受害人的补偿问题；二是基金组织机构工作人员的薪酬福利支出；三是环境侵权认定工作的资金支出。从环境侵权损害问题的特点来看，在遵循“污染者负担”和“受益者补偿”原则的基础上，国家需要对资金来源渠道的多样性提供保障。

从我国的实际情况来看，国家财政收入、企业缴纳的排污费（含环境保护税和罚金）、来自侵权责任人的追偿款、社会捐助、补偿基金的保值增值收入和彩票收入均可以视为环境侵权救济补偿基金的资金来源渠道。在将国家财政收入投入于环境侵权救济补偿基金领域以前，中央政府首先需要对全国范围内的环境侵权案件的数量和损失金額总额进行计算，并要将这一项目纳入到年度预算之中，在经由人民代表大会审议通过以后，财政部门将投入与环境侵权损害补偿基金的支出款项拨入补偿基金专用账户。并要根据不同省区市的经济发展情况和环境侵权案件的数量，将资金按照一定比例划入各省的环境侵权损害补偿基金专用账户之中，省级政府也可以在本省的财政收入中划拨一定款项至省级侵权损害补偿基金专用账户之中。endprint

在《船舶油污损害赔偿基金征收使用办法》出台以后，与之相关的排污费用仅仅能够应用于船舶油污的污染防治工作。因而司法机关、行政机关对排污者的罚款中可以提取出一部分资金应用于环境侵权损害救济工作之中。环境侵权补偿基金的保值增值收入主要应用于社会公益事业，该项资金与营利性资金存在一定差别，因而这一资金仅仅可以投入与诸如银行金融产品等风险较小的投资项目之中。基金管理委员会也需要对基金保值增值监管机制进行强化。

根据国务院规定，彩票行业所获取的公益金仅仅可以应用于社会公益事业之中。目前我国彩票行业拥有庞大的消费市场，彩票公益金收入可以在我国公益福利事业领域发挥重要的作用

（三）环境侵权损害补偿基金的使用措施

环境侵权损害补偿基金的使用措施涉及到了损害补偿基金的申请、审核和支付等多个环节。根据我国的实际情况，国家目前可以构建一种以国务院、省级机构和市级机构（地级市、州首府或由直辖市代管的县级市）为核心的基金组织。在环境侵权事件产生以后，受害人需要向对应级别的基金组织递交申请材料，基金组织对应部门会对材料信息进行审核，并对受害人的实际情况进行调查分析，如果受害人的实际境况符合补偿条件，基金组织首先会支付给受害者一定的预估资金，供其缓解自身境遇，在此基础上，基金组织会委派专业人员对申请人的损害情况进行评估，并要在形成具体的调研报告以后，确定最终给予受害者的补偿金额。为保障补偿基金的时效性，在补偿基金机制运营初期，基金管理委员会也需要对环境侵权损害补偿基金的责任限额进行确定。如针对申请人所提出的补偿申请，委员会可以对申请人在环境侵权时间中所获得的人身损害进行全额补偿，在申请人的财产损失方面按照一定比例进行补偿。如果申请人达到伤残等级，换进侵权损害补偿资金还需要用于支付残疾赔偿金。如果实际申请人因环境污染侵权致死（家属代为申请），委员会也需要拿出一部分资金支付死亡赔偿金和丧葬费。随着基金资金的不断增加，省级财政部门可以根据年度资金支出变化情况确定基金补偿数额和总的责任限额。

在有条件的情况下，环境侵权损害补偿基金除了用于补偿医疗费用和部分财产损失以外，也可以增加受害人误工费、护理费和住院期间的伙食补助费等项目。为保障环境侵权救济补偿基金制度的公平性，如果环境侵权受害人因自身过错而造成均衡人身财产损害，相关部门有权拒绝支付环境侵权损害补偿基金。

（四）环境侵权损害补偿基金的监管措施

“郭美美”事件发生以后，社会开始对基金的公益性和基金工作人员的公正性、廉洁性持有怀疑态度。对环境侵权损害补偿基金制度的监督机制进行明确，可以让社会公众对这一基金的信任度得以提升。在基金的管理机制方面，我国可以对美国超级基金管理机制进行吸收借鉴。

现阶段我国已经在船舶油污损害赔偿基金管理领域构建了由交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局和石油货主代表组成的基金管理委员会 。根据我国在船舶油污损害赔偿基金管理领域所取得的经验，国家可以构建一种以环境保护部、省级环境保护厅和市级、县区级环境保护局为核心的管理系统。其中环境保护部负责宏观的环境污染防治工作，省级环境保护部门负责本省的污染防治工作；地级市环境保护局负责全市范围内的环境侵权损害补偿基金管理实务。县区级环境保护机构系环境侵权救济补偿基金制度的基层执行单位。各级管理机构中都需要配备负责基金日常管理工作的管理人员和一些来自环境监测领域、法学领域、化学、医学领域的专业人员（负责环境侵权实践的具体鉴定、审核工作）。为保障人员队伍的稳定性，相关部门可以采用聘任制形式招聘专业管理人员，这些人员的薪酬福利待遇需要由国家财政承担。环境监察机关、纪委和检察机关负责对基金的运作程序和管理人员进行监督，财政审计部门需要对基金的收支情况进行严格监管。针对工作人员的一般违纪行为，相关部门可以依据公务员法、行政处罚法基于行政处罚，在违纪行为涉嫌犯罪的情况下，司法机关需要及时介入调查工作。

四、结论

环境侵权救济补偿基金制度的构建，对环境侵权民事责任的社会化转变有着积极的促进作用。环境侵权救济补偿基金的资金来源的多样性，可以为基金的长期性、持续性和稳定性提供保障。对环境侵权损害补偿基金制度的监督机制进行明确，可以让社会公众对这一基金的信任度得以提升。

注释：

林雨新.论环境侵权损害中致害人负担与基金救济的衔接.哈尔滨学院学报.2017，38（7）.62-65.

杨垠红.环境毒物侵害补偿基金制度的构建与设计.福建农林大学学報（哲学社会科学版）.2017，20（3）.102-108.

王楠.论环境损害补偿基金制度.现代商贸工业.2015，36（14）.187-188.

刘燕、李军政.论环境侵权民事责任的社会化.兰州教育学院学报.2012，28（6）.149- 151.endprint