关于修改《未成年人网络保护条例（送审稿）》的几点建议

关于修改《未成年人网络保护

条例（送审稿）》的几点建议

——以网络服务商的责任为视角

郭超然

摘 要 如何在保护未成年人网络权益的同时维护网络平台的合法权益，不过分限制互联网平台的运营与发展，是立法者在制定法律时应当兼顾的问题。2017年1月，国务院法制办公布《未成年人保护条例（送审稿）》，其中关于网络平台义务的规定存在违法信息的范围过宽、标准模糊难以界定，平台审查、搜索、防沉迷义务过重影响运营的问题，极易导致未成年人网络权益与互联网产业发展之间的利益失衡，阻滞互联网经济发展。本文建议结合我国网络平台发展现状与前景目标对相关条款予以修改。

关键词 未成年人 网络保护 网络平台 义务 修改建议

作者简介：郭超然，中南财经政法大学知识产权学院，硕士，研究方向：知识产权法。

中图分类号：D922.7 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.106

网络之于未成年，是一把双刃剑。合理的运用可以使其学习生活更加方便、高效，反之也可能激发未成年人逆反心理、引发网络成瘾等问题。 为构建营造健康、文明、有序的网络环境，保护未成年人在网络环境中的合法权益、预防网络沉迷，2017年1月6日，国务院法制办公布《未成年人保护条例（送审稿）》（以下简称送审稿）并面向社会征求意见。作为我国网络法律体系的重要组成部分，《未成年人网络保护条例》对互联网产业发展影响深刻。如何在保护未成年人网络权益的同时维护网络平台的合法权益，不过分限制互联网平台的运营与发展，是立法者在制定法律时应当兼顾的问题。基于此，本文以网络平台的义务为视角，通过深入分析送审稿相关条款的不合理之处，提出几点修改建议，以期有所裨益。

一、关于网络平台发现处理违法信息的义务

送审稿第七条规定了网络信息服务平台对违法信息的审查义务，存在“违法信息范围界定过于宽泛”，“审查义务难以实际操作”两点问题。

（一）违法网络信息的范围不宜与其上位法相冲突

正如送审稿第一条所述，《未成年人保护法》是《条例》的上位法依据，《条例》作为下位法，自然不得与上位法的规定相冲突。2006年《未成年人保护法》对未成年人网络安全问题作出积极回应，提倡有利于未成年人身也健康的网络文化和技术，打击毒害未成年人身也健康的不良信传播及网吧的违法经营。 具体到违法信息的范围，《未成年人保护法》第三十四条有明确规定：“禁止任何组织、个人制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等毒害未成年人的圖书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等。”而送审稿第七条将违法信息的范围扩大至“违反法律、行政法规和部门规章的网络信息”，明显与《未成人保护法》的规定相悖。

顾名思义，保护未成人在网络环境中的合法权益是《未成人网络保护条例》的当然立法目的。送审稿第一条也有明确规定。因此，《条例》理应紧扣立法目的作出具体规定，而第七条所规定的部分违法信息其实与保护未成年人并无直接关系。对违法网络信息的界定过宽也会在一定程度上对其他社会群体的言论自由和信息的自由流通产生阻碍。 从社会经济效益与法律实施的效果考量，建议对违法网络信息的范围予以限定，将违法网络信息的范围限制在与未成年人直接相关并会对其身心健康造成危害的违法信息，与上位法的规定相一致。

（二）平台发现处理义务的具体内容

关于违法网络信息的发现处理义务，相关法律规定众多。从最开始国务院制定的《互联网信息服务管理办法》再到全国人大制定的《加强网络信息保护的决定》、《反恐怖主义法》以及《网络安全法》均有明确具体规定。上述法律法规中关于网络平台发现处理违法信息之义务的规定虽有细微差别，但基本上都是发现违法信息——停止传输——保存——报告义务的立法路径， 并无明确要求“平台对信息进行审查”的直接表述，在涉及国家安全的《反恐法》中亦是如此，足以说明在涉及公民表达自由和言论自由的问题上，立法者的审慎态度。从维护法律的稳定性和连续性角度考虑，建议删除要求平台履行审查和过滤义务的内容。

“发现”具体可分为“主动发现”和“被动发现”，而从条文的表述来看，发现后采取的措施有过滤、删除或屏蔽。“过滤”应属事前审查，“删除或屏蔽”属事中、事后的处理，足以说明此处的“发现”是“主动发现”与“被动发现”的结合体，而“主动发现”即意味着事前审查。从语义逻辑上讲，“发现”与“审查”二者同时规定，明显重复。此外，互联网平台上登载的信息数量巨大，更替速度极快，要求平台服务提供者对于平台上的登载信息进行全面审查，从技术上讲不具有实际操作性，建议删除“审查”的规定为宜。

二、关于网络平台的信息提示义务

送审稿第八条规定了用户和平台对于不适宜未成年人接触信息的提示义务，但关于“义务的界定”明显存在漏洞。

（一）“不良情绪”的判定标准过于主观，无现实操作性

就标准本身而言，应当明确具体，有操作性。无论是国家有关部门，还是制作、发布、传播主体、平台，均需按照法定标准履行对应义务。而“可能诱导”的标准过于模糊，在操作上难以实现，尤其是对本条第（三）项中规定的“厌学、愤世、自卑、恐惧、抑郁等不良情绪”的判定。多数儿童文学、影视、动画作品存在人物角色出现厌学、贪玩、自卑等场景，是否属于本项规定的“可能诱导未成年人有不良情绪”，判定标准因人而异，实践中确实难以有效判断。且模糊宽泛的标准极易限制文化创新，对儿童文化产业的多元化、多样性发展不利。

（二）就“浏览前提示”而言

按照送审稿第八条之规定，针对不适宜未成年人接触的信息，制作、发布、传播主体需履行显著方式提示一项义务。平台需履行审查、发现和显著浏览前提示三项义务。而就信息本身，制作、发布、传播主体相对于平台具有明显优势，其应是第一责任人。且相较于单纯提供链接、存储服务的互联网平台，网络内容的制作者、发布者、传播者更为自由也获利更多。考虑公平原则，单纯提供媒介服务的网络平台的义务不宜重于制作、发布、传播主体。就立法本意而言，该条核心在于“提示”，而“发现”是“提示”的前提，平台的“发现”和“提示”义务是有机整体，缺一不可。基于此，我们理应在“提示”方式上赋予平台更多自由选择权，不宜仅限制在“浏览前”提示一种方式。endprint

三、关于未成年人或其监护人的删除权

送审稿第十八条规定未成年人或其监护人拥有请求网络平台删除未成年人个人信息的权利，但对于权利行使的范围、程序均未提及。

（一）明确删除权的范围

网络空间中未成年人个人信息的形成有三种方式：一是未成年人自行上传；二是他人上传；三是网络信息服务提供者收集和使用。

针对未成年人自行上传的个人信息，其拥有绝对的控制权，可以自行修改、删除，无需网络信息服务提供者删除。

针对他人未经授权上传未成人个人信息，侵犯未成年人隐私权、名誉权的，未成年人或其监护人可依《侵权责任法》寻求救济，而无需再行规定。依照《侵权责任法》之规定，微信、微博等网络平台也制定了自己的运营规范。以微信公众号上发表的文章为例，《微信公众平台运营规范》将未经授权发送人身份证号码、照片等个人隐私资料，侵权他人肖像权、隐私权等合法权益的行为列为内容侵权的情形之一，被侵权人可以进行投诉，一经发现，微信将根据违规程度对公众账号采取相应的处理措施。

针对网络信息服务提供者收集、使用的未成年人个人信息，未成年人或其监护人需赋予未成年人或其监护人相应的删除权，这应是该条规定调整的重点所在。结合三种不同形式，我们可以发现，赋予未成年人或其监护人对于网络信息服务提供者违法或违约收集、使用的未成年人个人信息的删除权，更有针对性，意义也更大。因此，建议参照《网络安全法》第四十二条、四十三条的规定，将未成年人或其监护人可以删除权的范围限制在“网络信息服务提供者收集、使用的未成年人个人信息”上。

（二）程序性规则的缺失易引发权利滥用

根据《2015年中国青少年上网行为研究报告》统计的数据，截至2015年12月，中国青少年网民规模达到2.87亿， 再加上其监护人，数量至少翻倍。而在实践中，也极易出现假冒他人提出删除的请求。法律的功能在于定分止争 ，面对这一庞大的用户群体，赋权与限制同等重要。如果只对网络信息服务提供者提出要求，不对未成年人或其监护人的行为作出规范，其在任何时候、以任何形式随时都可以提出请求，网络信息服务提供者将不堪重负，不但需要投入大量的人力、物力和财力，严重增加企业的负担，而且容易让不法之徒和好事之徒钻法律空子，实施效果也难言乐观。因此，法规在赋权的同时，建议参照《信息网络传播权保护条例》第十四条规定，作出程序性限制，确保权利义务对等，更好地实现保护未成年個人信息的目的。

四、关于平台的防沉迷义务

由于普遍缺乏自控能力，未成年人过度使用网络易引发网络沉迷甚至成瘾的问题，产生不自觉的上网冲动或网络行为失控。 送审稿第二十三条第二款要求网络游戏服务提供者履行防沉迷义务，在零点至八点之间强制未成年人下线。

（一）现行法律规范已成体系

防止未成年人沉迷网络游戏是未成年人保护的重要内容之一。现行的法律规范已对此作了大量详细具体规定。例如，《未成年人保护法》、《网络游戏管理暂行办法》、《关于网络游戏发展和管理的若干意见》、《关于进一步加强网络及网络游戏管理工作的通知》、《关于保护未成年人身心健康、实施网络游戏防沉迷系统的通知》、《网络游戏防沉迷系统开发标准》、《网络游戏防沉迷系统实名认证方案》、《网络游戏未成年人家长监护工程实施方案》等。从法律到规范性文件、从基本原则到具体标准和方案，已成体系。从现行详细规定来看，并无网络游戏服务提供者禁止零点到早八点对未成年人强制下线的强制性规定，而是将该权力交由家长行使。家长可根据需要限制孩子每天或每周玩游戏的时间长度及时间段，或者完全禁止，从而制止或限制未成人的不当游戏行为。

（二）过于严格的政策限制恐阻碍游戏产业发展

由于受意识形态的限制，现今我国关于推动网络游戏产业发展政策只在相关“娱乐产业政策”和“消费产业”之中一笔带过，政策支持不够充分。本身已在一定程度上阻碍了网络游戏产业的发展。欧美、日韩的历史告诉我们，网络游戏及其周边产业完全可能成为21世纪的文化支柱产业。 且围绕网络游戏发展形成的产业链条已涉及互联网业、制造业、媒体业、通信业以及展览业等多个领域，不断释放经济红利。

对于互联网企业，在网络游戏中搭载强制下线系统需要在技术、客服等诸多方面投入大量的人力物力财力。2017年7月，腾讯公司对王者荣耀手游APP进行版本更新。在此版本中，12周岁以下的未成年人在线满2小时（12月版本更新缩短为1小时）或21点之后即会被强制下线。但我们应当看到的是，作为互联网巨头的腾讯公司在技术支持、资金储备、人力资源等方面均处在世界前列。网络游戏作为新兴产业，每年都有大量“新鲜血液”涌入。在缺乏扶持政策的情况下，要求网络游戏公司承担更多的社会责任，容易诱发垄断行为，不利于中小企业发展。

现行运行的防沉迷系统主要是从控制玩家游戏时间、削减玩家在线游戏收益的方式来防止沉迷。从近年来的实施效果上看，该系统在限制未成年人使用游戏的时间，预防网络沉迷效果显著且具有较强的实际操作性。因此，本条例可以沿用现行规定，或规定更为灵活的方式，允许企业选择不同的方式防止未成年人过度游戏，在有效防止未成年人沉迷网络游戏的同时也可促进网络游戏产业快速发展，发挥其应有的经济效益。

五、关于“停止更新信息”的处罚

送审稿第二十七和二十八条第一款均规定网络服务平台违反相关条款时可能遭受“停止更新信息”的行政处罚。

（一）违反《行政处罚法》的有关规定

《行政处罚法》第十二条规定，部门规章仅可在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；尚未制定法律、行政法规的，部门规章仅可设定警告和一定数额的罚款。现行法律、行政法规中均未设定“停止更新信息”的相关行政处罚，因此其不属于部门规章可创设的行政处罚种类。endprint

（二）“停止更新信息”处罚过重

当今社会，互联网信息已渗透到社会生活的各个方面，已直接或间接地影响了民众的生活和组织工作。“停止更新信息”不仅会造成网络平台的巨额经济损失，相关行业日常工作的开展甚至公民的正常生活都有可能受到影响。此外，“停止更新信息”的处罚程度明显重于“罚款”。只要“违反本条例的规定”就要求“停止更新信息”，但情节严重时才“罚款”的处罚序列，语义逻辑明显错误。因此，建议删除“停止更新信息”的行政处罚。

综上，基于对《未成年人网络保护条例（送审稿）》若干条款的分析。笔者认为，送审稿对网络平台的责任义务设定偏重，建议予以调整。

注释：

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