武汉市汉阳区认罪认罚从宽制度调研报告

文/樊崇义

樊崇义 中国政法大学教授、博士生导师

武汉市汉阳区作为认罪认罚从宽制度的试点地区之一，积极探索、创新工作思路，建立了具有汉阳特色的认罪认罚从宽制度。中国政法大学认罪认罚研究项目课题组由项目主持人樊崇义教授带领，深入汉阳区调研，总结汉阳区认罪认罚制度开展情况及典型特点，并针对实务工作人员反映的问题，提出建议和对策。

汉阳区认罪认罚从宽制度概述

武汉市汉阳区是武汉三镇之一，地处武汉市西南部，全区总面积108平方公里，人口70万，下辖11个街道和3个管委会。2016年9月，经全国人民代表大会常务委员会授权，武汉成为全国18个首批认罪认罚从宽制度的试点城市之一。武汉市汉阳区作为试点地区之一，始终坚持“加强探索”和“稳步推进”的理念，积极调整工作思路，创新工作方式，已经建立了具有汉阳特色的认罪认罚从宽制度。

经过几年的经验积累和大胆开创，汉阳区在认罪认罚从宽制度方面已经取得了丰硕的成果。在汉阳区政法委的组织下，汉阳区公检法司四机关加强配合，2014年11月4日，汉阳区公检法司四机关签署《关于开展刑事案件速裁试点工作的会议纪要》；2015年3月，汉阳区人民法院与汉阳区检察院、汉阳区司法局协商，在汉阳区法院设立专门办公室，挂牌成立汉阳区法律援助值班律师工作站；2017年3月6日，值班律师法律援助工作站在汉阳区人民检察院成立；2017年4月30日，汉阳区公检法司四机关签署《关于在汉阳地区开展刑事案件认罪认罚从宽试点工作的会议纪要》。在各机关的协调配合下，汉阳区以刑事速裁试点为基础不断扩大认罪认罚从宽制度适用范围。2017年，汉阳区人民法院共审结刑事案件1036件，结案率达到98.36%，服判息诉率达到96.22%。其中，认罪认罚案件875件（其中值班律师和辩护律师参与的认罪认罚案件571件），占全部刑事案件结案数的84.5%，服判息诉率98.77%，其中适用刑事速裁程度审结案件854件，占比28.4%，简易程序案件155件，占比15%，普通程序案件27件。

本课题组在总结汉阳区认罪认罚从宽制度开展情况的基础之上，概括出汉阳区认罪认罚从宽制度的典型特点，总结调研中实务工作人员反映的问题，并试图提出一些建议、对策。

汉阳区认罪认罚从宽制度的特点

（一）证据标准明确化，筑牢认罪认罚案件证据基础

第一，汉阳区坚持在办理认罪认罚从宽案件时严把证据审查，保证案件质量。在思想认识上明确提高案件效率的同时不放松证据标准，必须按照法定证明标准依法全面收集固定证据、全面审查案件。无论是认罪认罚从宽还是速裁程序，都没有放松对事实的认定和降低证据标准。

第二，汉阳区明确常发类认罪认罚案件的证据收集标准。针对常发类认罪认罚案件证明标准不明确、收集程序不具体等问题，通过公检法联席会议及会议纪要的形式，明确盗窃罪、诈骗罪、故意伤害罪、毒品犯罪等多类案件证据收集标准，统一了执法尺度和标准。

第三，汉阳区注重梳理、总结证据收集不规范问题，以作前车之鉴。汉阳区检察院以项目化方式确立证据收集项目，及时梳理、汇总认罪认罚案件办理过程中证据收集不规范的问题。针对轻微证据收集问题，汉阳区检察院采用提出检察意见、发出检察建议等方式依法规范证据收集程序，譬如，对危险驾驶罪、拒不支付劳动报酬罪证据收集存在的问题，以检察建议的方式监督公安机关证据收集规范化。针对严重证据收集问题则采用制发一类问题通报、纠正违法通知书、定期召开公检法联席会议等方式，依法规范证据收集程序。

（二）案件办理高效化，实现认罪认罚案件简案快办

汉阳区各机关加强配合，建立案件分流机制。具体而言，要求公安机关在侦查阶段第一次讯问犯罪嫌疑人或者采取强制措施时，即告知认罪认罚从宽相关法律规定，保障犯罪嫌疑人合法权益，并同时做好退赃退赔、刑事和解等工作。同时，在移送审查起诉时要在起诉意见书中写明犯罪嫌疑人是否自愿认罪认罚情况，实现案件初步分流。在审查起诉环节，简化办案流程，提升案件繁简分流效果。就认罪认罚案件，将犯罪嫌疑人权利义务告知书、认罪认罚告知书、审查起诉期限告知、法律帮助告知书四书合一，制作专门的审查报告模板，采用表格化制作方式，使简者更简、相关信息一目了然，做到小案快审快结。开通办理认罪认罚案件“绿色通道”，实现案件在公检法三部门之间快速流转，确立“集中移送起诉”“集中签字具结”“集中审查起诉”“集中开庭审理”的“四集中”速裁程序办理机制，提高诉讼效率。构建速裁、简易、普通程序多层次诉讼制度体系，充分发挥检察机关审前程序的主导作用。与此同时，探索“智慧公诉”，提高工作效率。使用智能语音识别系统文字录入功能，提高笔录、审查报告等录入速度，充分利用电子卷宗，减少不必要的文字录入。积极运用“三院一网”技术，进行远程讯问、远程视频出庭、远程视频送达。积极推进速裁案件办案助手和要素式量刑建议系统的应用，使现代科技与改革试点工作深度融合，从而通过高科技的运用提高效率、节省时间。

（三）权利保障制度化，确保认罪认罚案件办案效果

汉阳区秉持认罪认罚从宽“提速”不“简权”。为了保证犯罪嫌疑人、被告人的合法权益和认罪认罚的自愿性，建立了一系列的保障措施：

第一，全面落实值班律师制度。目前，汉阳区已经在区看守所、区检察院、区法院分别设立法律援助值班律师工作站，法律援助中心于每周固定时间指派值班律师轮岗坐班，必要时还可以临时指派。检察院切实尊重和保障值班律师及辩护律师执法执业，就量刑、程序适用等问题认真听取律师意见，保障律师阅卷权。譬如，值班律师有权在区检察院案件管理部及驻区看守所检察室通过统一应用软件系统行使阅卷权利。除查阅电子卷宗外，值班律师还可以复制《起诉意见书》《起诉书》等相关文书，充分掌握案件的基本证据情况。值班律师有权在办案人员的带领下进入看守所、全程参与提审。提审结束后还可申请与犯罪嫌疑人单独进行会见，从而确保犯罪嫌疑人能够获得实质、有效的法律帮助。调研显示，2017年7月份至2017年12月份，汉阳区值班律师共为108名认罪认罚犯罪嫌疑人提供了法律服务，值班律师认罪认罚签字到场率近100%。截至目前，汉阳区司法局还没有收到一起犯罪嫌疑人、被告人有关值班律师代理的申诉、控告。

第二，强化政策宣讲及权利义务告知等工作。认罪认罚从宽制度的基础是犯罪嫌疑人、被告人对该制度的充分了解。汉阳区坚持每个案件都对犯罪嫌疑人进行权利义务告知，并用通俗易懂的语言制作认罪认罚从宽制度宣传册发放给犯罪嫌疑人，使其提前了解认罪认罚的内容和法律后果。检察院定期派检察官利用看守所的广播设施进行政策宣讲，保证每名犯罪嫌疑人都有途径了解该制度的具体内容。

第三，尊重和保障被害人、被告人的合法权益。一方面，充分尊重被害人的知情权，以电话、邮寄告知等不同形式征求被害人意见，将犯罪嫌疑人适用认罪认罚的情况、涉案款物的处置情况告知被害人，将被害人意见作为量刑的重要考量因素。尤其是人身伤害这类案件中，汉阳区要求案件承办人必须直接联系到被害人，而不能只是书函寄送材料。如性侵案件，承办人则必须当面见到被害人，并对被害人意见作出书面的记录。力求不仅是“赔钱”，还要促成双方的“和解”，求得被害人的“谅解”。当然，对于被害人过分、无理的要求，汉阳区也没有一味纵容，而是采取听证会的形式征求办案单位、人民代表员的意见，将疑难问题透明化。如果在此之后被害人仍不服，可以通过申诉等途径救济权利。另一方面，办案人员会告知犯罪嫌疑人及其家属达成刑事和解取得谅解系从轻处罚情节，积极促成当事人刑事和解，及时修复社会关系，实现息诉服刑。调研显示，目前达成刑事和解及取得被害人谅解后适用认罪认罚从宽的案件共有27件28人，以上案件被告人均未提出上诉，被害人均未要求抗诉。

（四）量刑建议精准化，发挥检察机关量刑协商主动性

一是细化量刑标准和量刑幅度。区法院和区检察院就量刑标准问题进行重点沟通，重点针对量刑规则和标准进行协商，对不同类别案件分别确定统一、固定的量刑标准，明确不同情况下从宽处理的幅度。并进一步细化危险驾驶、毒品、盗窃类犯罪的量刑标准。汉阳区检察院的量刑建议结合“确定刑”和“幅度刑”两种方式，针对故意伤害、诈骗等罪名一般采用幅度刑量刑建议，明确减少基准刑的幅度。探索妨害社会管理制度等尚未形成量刑标准的罪名量刑问题，逐步实现量刑建议的精准化和常态化，从而提高量刑建议的准确性和采纳率。

二是重视量刑证据和量刑情节。及时、全面、客观收集量刑证据，准确把握量刑情节的完整性，完善量刑证据审查核实，加强当事人权利保障，做到“一通知、一委托、三听取、一核实”，及时通知值班律师，及时委托社会评估调查，充分听取犯罪嫌疑人、辩护人、被害人意见，及时调查核实当事人提出的线索。

（五）工作程序规范化，强化试点工作的配合和监督

一是构建了司法机关协调配合机制，区法院、检察院、公安分局、司法局协调配合，构建专人联络、定期通报、联席会议、协同委托调查评估、社区矫正快速衔接等工作机制，及时发现新情况、新问题并协商解决，保障试点工作稳步推进。

二是引入公开审查，提升起诉必要性评估时效。汉阳区检察院主动邀请人大代表、政协委员、专家学者参与讨论起诉必要性的执法尺度，综合运用公开示证、公开答复等方式进行公开审查，主动接受社会监督，相对不诉案件在作出决定前公开听证率达到100%。增强认罪认罚案件办理透明度，提升司法办案公信力，案件处理结果、是否采纳意见的情况及理由等告知参与审查各方，同时做好释法说理工作。譬如，在余某故意伤害罪公开审查过程中，针对侦查人员及两名人大代表均持不同意见的情形，检察官着重就犯罪嫌疑人具有的不起诉理由进行充分阐述，打消了人大代表的疑虑，最终达到了各方均对检察机关决定认可的效果。

（六）繁简分流配套化，保证以审判为中心

繁简分流、简繁共进是以审判为中心的刑事诉讼制度改革的一体两翼。试点工作开展以来，汉阳区检察院适用认罪认罚从宽制度的刑事案件共571件594人，占同期（2017年3月至2017年12月）起诉刑事案件案件总数

的64.2%，适用数量及适用比率均占全市各基层试点院前列。汉阳区在刑事速裁试点工作不断深入的同时，以庭审实质化改革为契机，推进繁简共进，从庭前会议、非法证据排除及证人、鉴定人、侦查人员出庭作证等方面积极探索庭审实质化改革。在庭前会议中，让控辩双方充分了解对方立场，实现控辩实质平衡，让法官明确审理重点，提高庭审的驾驭指挥能力。就非法证据排除问题而言，考虑到实践中存在非法方法和不文明执法的现象以及非法证据排除在审判中存在启动难、证明难、认定难和排除难等问题，汉阳区进一步规范非法证据的审查、认定和排除。此外，还加强规范法庭调查程序，增强庭前会议和非法证据排除的可操作性，规范开庭讯问、发问程序，保障证人、鉴定人出庭作证，以及举证、质证、认证环节衔接自然。据统计，2016年7月以来汉阳区人民法院共召开庭前会议12次，启动非法证据调查4次，目击证人出庭8人次，鉴定人出庭12人，侦查人员出庭21人，院内组织庭审观摩活动2次，组织示范庭2次。

认罪认罚从宽制度开展中遇到的难题

（一）值班律师的定性不明

在调研过程中，实务工作人员普遍反映值班律师的性质不明。目前值班律师在实践中更多地充当着见证人，这点已得到了实务部门的一致认可。但问题是如果只将值班律师当做见证人，则大大限制了值班律师所能从事的活动，见证人不能发言，不能提供法律帮助。也有少数实务工作人员认为，在普通程序里律师应当深度介入，但在认罪认罚从宽案件中值班律师只要提供法律帮助即可。因为认罪认罚案件大多事实清楚、法律性质明晰，醉驾、盗窃、人身伤害的案件加起来总量占到认罪认罚案件的40%至50%间，故而，值班律师用不着深度介入，只需要发挥法律帮助者的作用即可。

实务部门的工作人员多认为值班律师不是辩护人，但从辩护效果的角度考虑，如果值班律师能从见证人变成辩护人，对犯罪嫌疑人、被告人的辩护效果而言是有利的。但是这种身份转换存在一定难度，因为值班律师对具结书的签字见证只是法律帮助，如果值班律师要想扮演辩护人的角色，则犯罪嫌疑人、被告人必须首先得符合法律援助条件，要经过申请法律援助、指认指派等一系列法律程序才能转化身份。简言之，从有利于工作的角度，肯定是一帮到底比较好，但是一帮到底就涉及到值班律师的身份转换问题，程序审核较为繁琐。至于值班律师和委托律师的关系问题，汉阳区则规定值班律师不能接受犯罪嫌疑人、被告人委托。

名不正则言不顺，只有厘清值班律师的性质才能明确其职责、权利范围。故而，亟需讨论值班律师的性质。

（二）案多人少，值班律师无法深入参与

值班律师人少事多，工作压力巨大。认罪认罚从宽制度对值班律师有巨大的需求，这对有限的法律援助人员和经费提出了严峻挑战，一方面，值班律师人数有限，需要法律咨询的犯罪嫌疑人、被告人人数众多，因此这种法律咨询带有流水作业的性质，值班律师充其量能起到为犯罪嫌疑人、被告答疑解惑的作用。另一方面，认罪认罚案件程序相对简化，尤其是速裁程序，办理周期非常短，在这种快节奏下，律师只能提一些简单的法律意见，不能充分保护犯罪嫌疑人的合法利益。认罪认罚案件程序相对简化，尤其是速裁程序，办理周期非常短，在这种快节奏下，律师很容易因为追求案件数量而忽视执业质量，出现走过场、说套话、有必要阅卷时不阅卷、不认真考虑量刑建议、怠于监督等问题。在调研中我们发现，虽然汉阳区保障了值班律师一定的阅卷权，但在实践中值班律师较少阅卷，对于案件事实、情节不知晓，大部分值班律师仅仅起到见证讯问过程合法性的作用，缺乏对罪名及量刑情节等与定罪量刑有关的实质内容的帮助。值班律师又多数由检察机关安排，其不是辩护律师，不一定能够获得犯罪嫌疑人、被告人的信任，且会见时间有限，很难了解犯罪嫌疑人、被告人真实意思表示，导致值班律师很少参与检察官的协商过程。

（三）值班律师的责任规定不明成隐忧

如前所述，受时间、程序等条件限制，值班律师在现在的司法实践中更多的是发挥着见证人的作用。调研过程中，受访的值班律师普遍表示担忧，如果在认罪认罚具结书上签字后，犯罪嫌疑人、被告人翻供，不知律师是否要承担责任、要承担何种责任。“人少事多”“潜在的职业危险大”导致部分值班律师不愿在具结书上签字。此外，由于认罪认罚从宽案件程序周期大多很短，实践中存在律师因时间仓促没有出具文书，事后补办文书的情况，这种因客观情况而难以避免的程序瑕疵是否会成为值班律师执业过程中的隐忧也让很多值班律师心有不安。

针对此次调研提出的建议

（一）深化认识，提高认罪认罚从宽制度工作的自觉性

汉阳区各级单位都非常重视认罪认罚从宽工作的开展，这是汉阳区能够取得卓越成果的重要前提。为了进一步完善认罪认罚从宽制度，应在原有的良好基础上，进一步在理性上、理念上、认识上提高认识，提高认罪认罚从宽工作的开展自觉性。

这里的提高不是空泛而言，而是要结合司法改革进行理解：第一，要提高到十九大报告中“获得感、幸福感、安全感、公平正义感”的高度。一个案件的处理不是当事人个人或者个案的问题，如培根所言，涉及公平正义的整条河流。第二，认罪认罚从宽程序的设计是以审判为中心改革的重大配合措施。考虑到司法资源的有限性，司法实践中不可能案案做到庭审实质化，只有把百分之七八十的简单问题解决好了，才能做到繁案精审。第三，从社会稳定的角度来讲，认罪认罚从宽不仅仅是为了解决案多人少的问题，更重要的是通过这一个程序的改革，将百分之七八十的案件快速解决从而实现社会基本稳定，进而保障人民群众的安全感和公平正义感。第四，从刑事诉讼法专业角度来讲，通过认罪认罚从宽制度的开展有利于调整诉讼结构，并在新时代背景下重新理解“分工负责、互相配合、互相制约”的基本原则。

从以上这些角度而言，认罪认罚从宽制度的意义是非常重大的。实务工作人员应树立信心，从实践中提取经验，为刑事诉讼法立法作出积极贡献。

（二）核心解决认罪认罚自愿性的证明问题

从办案的实际工作来讲，把这个认罪认罚从宽程序解决好，核心是解决认罪自愿性问题。

下一步就要实实在在建构一个犯罪嫌疑人、被告人自愿性认罪的审查机制，保证案件的质量，不允许出现冤假错案。侦查、起诉、审判都要将认罪自愿性作为一个重要的工作。在美国，只要犯罪嫌疑人、被告人认罪以后，证明对象就从案件事实转移到自愿性上了。所以解决“自愿性”是认罪认罚从宽制度关键的关键。如何建构呢？根据我们的观点，应归纳为三个要素：第一个是“明知性”标准，要明确告知犯罪嫌疑人、被告人并记录在案；第二个是“事实基础要素”，证据法学上“何时、何地、何人、何事、何方、何因、何果”七个要素都要证明，在认罪认罚从宽案件中则要集中解决犯罪主要事实和谁人所为的问题；第三个标准是从程序上要真正解决犯罪嫌疑人、被告人认罪的自愿性标准，而不能出现顶包受罪的现象，认罪认罚也不能是刑讯逼供、威胁胁迫的结果。在程序上要想预防这些东西，就必须保证“明知是前提，事实是基础，自愿是结果”，程序再简化，这些标准不能简化，这是认罪认罚从宽制度最基本的工作机制。

（三）保障好值班律师在不同阶段的参与

目前，认罪认罚工作值班律师主要是在检察院阶段参与，在公安阶段和法院阶段值班律师的参与度还略显不够。但是显然就犯罪嫌疑人、被告人的权利保障而言，刑事诉讼的每个阶段都非常重要。

目前，在公安环节规定了犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚没有辩护人的，应当通知值班律师为其提供法律服务，且在签署具结书时应当由辩护人或值班律师在场，但在对犯罪嫌疑人、被告人作出有罪供述的最为关键的讯问环节，尤其是侦查阶段的讯问，律师参与程度还不高。本调研团队认为，以值班律师试点为契机可以大力推进律师在场权的试点，从而推进侦查讯问环节的人权保障和司法文明程度。

调研显示，在法院环节，前期的法律帮助和后期的律师辩护相互脱节，由于根据通说，值班律师并不具有“辩护人”的身份和地位，无法全程参与刑事诉讼程序的全部过程，特别是法庭审理过程，无法确认检察官指控的罪名是否具备基本的事实根据，更无法针对检察官的量刑建议发表有针对性的辩护意见。本调研团队认为，应适时转换值班律师身份，让其能够一帮到底，从而让最了解犯罪嫌疑人、被告人情况的值班律师能够为犯罪嫌疑人、被告人提供最有质量的帮助。在现有的基础上要逐步摸索创建一站式的律师团队，重点解决公安阶段的值班律师工作站问题，因为侦查阶段值班律师是最重要的。

（四）明确检察机关在认罪认罚从宽中的主导地位

我们将认罪认罚从宽制度的开展概括为以下几点：“侦查是基础，检察是主导，监督做保障，律师是必须，审判是核心，智能是辅助”，其中检察机关在认罪认罚从宽程序中是重要主体，发挥着主导作用。

《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第1条规定，认罪认罚从宽制度要满足犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意量刑建议并签署具结书三个条件。该办法将同意检察机关的量刑建议作为认罪认罚从宽制度的前提条件，足见检察机关量刑建议在认罪认罚中的重要地位。此外，检察机关是控辩双方沟通、协商的重要主体。检察机关尤其要学会做群众的工作，既包括做通被告人认罪认罚、积极赔偿的工作，也包括做通被害人的谅解工作。这对检察官的素质提高是非常重要的锻炼和挑战。

（五）明确值班律师的定位

实践中经常将值班律师、法援律师和辩护律师并列作为一种独立的律师。但本调研组认为值班律师、法援律师和辩护律师的定性不应有区别。律师介入到刑事诉讼中，受犯罪嫌疑人、被告人的委托或者受法律援助机构的指派，为嫌疑人、被告人提供法律法律服务，其职能就是辩护。所以在刑事诉讼过程中，值班律师、法援律师、委托律师的身份都是辩护律师，他们的区别只是来源不同，有的是法律援助机构指派，有的是当事人花钱委托。

还有观点认为值班律师不能被称为辩护律师，我们对此观点不予赞同。我们现行刑事诉讼法规定，侦查阶段犯罪嫌疑人聘请的律师就被称为辩护律师，那为何法律援助机构指定的值班律师不能被称为辩护律师呢？还有观点之所以认为值班律师不叫辩护律师是因为只有出庭辩护才叫辩护律师，但这个观点值得商榷。律师制度包括辩护律师制度的发展，经历了漫长的发展阶段。辩护律师从起初只限于审判阶段的辩护，走向了审查起诉阶段，走向了侦查阶段。从辩护的内容来看，也是逐渐从实体辩护走向了程序辩护。所以说即使是值班律师在侦查阶段参与也仍然属于辩护律师，区别只在于三者处于不同的诉讼阶段、辩护任务不同、辩护重点略有差异罢了。故而，应赋予值班律师辩护律师的相应权利。