央企“严控”后，PPP走向何方

杨彤　储德银

现阶段，PPP存量项目大多进人落地期，融资问题成为关键。央企“严控”背景下，将倒逼金融创新。

2017年11月以来，国家有关部委连续出台PPP监管文件，特别是国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，标志着PPP业务监管再度强化。为防风险、去杠杆，不仅对央企参与PPP项目实行总量管控，而且还从严设定PPP业务准入条件、规模和方向。下一步，地方国企也可能遵循央企的防范模式。在此严控背景下，PPP何去何从？

项目优选势在必行

从实践来看，PPP项目的社会资本参与方，主要以央企、地方国企的国有资本为主导。据荣邦瑞明提供数据显示，2015年1月至2017年11月，央企和地方国企近三年来的项目数量占比分别为32.8%、46.5%、52.1%，投资规模占比高达53.6%、76%、80.6%。可以看出，PPP的“主力军”为央企和地方国企，民营企业参与度相对较低。

央企严控背景下，PPP项目的优选势在必行。项目将更强调经济性，对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任较大地区申报的项目从严从紧控制；对政府债务负担较重，债务问题突出地区申报的项目从严从紧控制。未来，政府会推出规范高效优质的PPP项目；审慎开展完全政府付费的项目；不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制的项目将渐退PPP舞台。

央企方面，由于目前参与的PPP项目投资金额大、回报期长、再加之部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，不断推高了央企财务风险；央企的项目投资审批权较为分散，不利于企业集中优势力量将资源投向自己的优势领域，拉低了整个社会资源的使用效率；再者，央企参与PPP项目的资金大部分源自于金融机构，导致负债率普遍高企。

在总量、融资双重受限的情况下，从严设定PPP业务规模上限、优选项目，防止过度推高杠杆水平。央企对PPP项目的质量将更加重视、挑选PPP项目将更加谨慎；倒逼加速“盘活存量”的力度，以实现PPP资金平衡和循环；更加注重项目全生命周期管理和PPP项目的绩效。

地方国企方面，由于地方国企PPP业务拓展尚未实现跨区域突破，更倾向于在注册地区域范围内竞争，绝大多数地方国企仍依赖在本省范围内参与较低层级政府的PPP项目来获得业务。上级地方国企往往在区域范围内拥有强大的资源和影响能力，和下级政府存在一定程度的联系，这种联系在采购过程中会“挤出”其他竞争者，尤其是民营企业的PPP市场空间。地方国企和当地政府在PPP项目合作过程中，更多地依赖非正式协商来解决问题，导致合同执行和绩效考核的模糊化。

当前，亟需建立地方国企和当地政府间明确的合作风险边界；提升PPP模式治理能力以及市场透明性的原始诉求。此外，还应防范地方国企参与PPP项目的财务风险，地方国企也需遵循央企的防范模式。

寻找发展新动力

央企“严控”后，一些地方迅速出台应对措施，积极寻找PPP模式发展的新动力。11月28日，江苏省财政厅下发文件，鼓励、支持民营资本积极参与PPP项目投资、建设、运营。

江苏省财政厅加大了对民营资本的扶持力度，通过PPP融资支持基金、以奖代补资金等方式，向民营企业参与的PPP项目适度倾斜，支持和补助标准在办法规定的基础上增加10%。此外，为了吸引优质民营企业的加入，对纯民营资本或由民营资本牵头的联合体参与PPP项目，在采购评审时可依法给予加分或减价的鼓励，具体标准在项目评审标准中确定。

在央企“严控”的背景下，民营企业将获得PPP市场更大的空间，有望成为PPP模式发展的新动力。但从近年的实践来看，民营企业参与PPP项目并不顺畅。一方面是由于民营企业和政府合作中双方地位不对等、担心政府换届可能带来的PPP项目后续付费难、执行难的问题；另一方面在有些资格预审文件和项目采购文件中，对民营资本设置差别条款和歧视性条款，以及民营企业融资成本往往更高、周期更长、很难与央企竞争；同时，部分民企为了参与PPP项目，恶意低价中标搞乱市场、形成无序竞争。

因此，破解民企参与PPP项目的瓶颈还需精准施策。从准入门槛到融资支持、从政策支持到定期会商机制、从平台管理到完善问责监管，全方位提升民企投资PPP项目的参与度。

规范发展理念是推进PPP模式进一步发展的基础。虽然PPP模式的管理日趋规范，但相关法规政策文件多为《意见》、《通知》等形式，权威性不足，相关的制度较为片面分散，精准细化不足，不利于后续可能的争议处理。因此，地方政府需加快出台切实鼓励民间资本参与PPP的文件，提升规矩意识。

对既有政策的执行也应持续重视。如建立PPP项目财政支出责任统计监测体系，强化财政承受能力论证10%红线的硬性约束，统一执行口径，加强信息公开，省级财政对接近或超出10%红线的地市，进行风险预警。

公开透明的组织构建是PPP模式规范发展的前提。PPP涉及环节多、部门多，需要多部门的共同参与和配合，可以借鉴PPP联席会议制度，研究议定项目实施中的重大事项，协调解决推进过程中存在的困难和问题，检查督促项目实施，确保PPP项目试点工作取得实效。同时，可以将PPP项目推进情况纳入年度重点工作目标考核，对推进力度大、项目落地快的部门和单位，给予加分鼓励。

合作是PPP模式的核心，打造良好合作氛围和平台将助推PPP模式的向好发展。一方面，各地要加强舆论平台建设，为PPP合作提供良好的氛围。充分利用各类媒体，大力宣传PPP模式的合作理念和方法，增进政府、社会與市场主体的合作共识，总结典型案例，主动回应群众关切。

另一方面，引进专业研究机构，搭建第三方服务平台。目前，PPP模式相关中介服务市场缺乏经验，需要不断加强PPP知识学习培训，提高服务水平，引导更多的民营企业加入合作项目。

倒逼金融创新

现阶段，PPP存量项目大多进入落地期，融资问题成为关键。央企“严控”背景下，将倒逼金融创新。金融创新可以从三方面着手。

首先，综合化金融服务创新将助力PPP项目的顺利落地。金融机构要从单纯的资金提供主体，向综合金融服务商的转变。在PPP项目储备及论证阶段，提供政策和项目评估咨询；在社会资本方选择阶段，协助政府实施招投标保证金的资金监管，为社会资本参与方提供资信证明、企业信用等级证明、贷款意向书等投标所需要件，探索开展中小企业应收账款质押融资等；在项目落地实施阶段，提供PPP基金、股权类理财产品、信托计划等项目的资本金支持。此外，还可以为社会资本收购项目公司资产提供并购融资、资产证券化等服务。

其次，资产证券化是PPP项目重要融资及资本运营模式。2017年以来，上海证券交易所、深圳证券交易所、中国证券投资基金业协会分别发出通知，对PPP资产证券化建立绿色通道审批机制。直接融资具备提供长期低成本的债权及股权资本来源，可以提高PPP资产流动性、透明度以及标准化。基础资产证券化是PPP项目重要的债权及股本资金来源，也是PPP股权及债权投资人重要的退出方式之一，是实现PPP资产标准、合格化的重要方式和金融创新，将成为基础设施投资对接资本市场的重要路径。

第三，积极发挥PPP基金平台的支持引导作用。目前，安徽省已经落地了相关的支持基金，如PPP专项产业基金、PPP城镇化基金等，用以进一步发挥财政资金的杠杆和导向作用，提高项目融资的可获得性。但在此过程中，要坚守“穿透管理、公开透明”的原则，即任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。