行政备案在预拌砂浆生产企业管理中的运用
——兼论《四川省散装水泥管理条例》第二十条

詹 丽

(四川建筑职业技术学院， 四川 德阳 618000)

《四川省散装水泥管理条例》于2017年3月29日经四川省人大会议审议通过，4月3日由四川省人大常委会发布公告予以公布，将于2017年6月1日起正式施行。该《条例》是四川省散装水泥行业第一部地方性法规，在散装水泥推广应用工作中具有里程碑的重要意义，标志着四川省散装水泥进入了法治化发展的新阶段。就其中第二十条第三款“预拌砂浆生产企业应当按照国家有关规定向所在市（州）散装水泥管理机构登记备案。预拌砂浆的生产和应用应当符合国家和省相关技术标准、规程。”在我国现行行政法律体系中并无关于行政备案的明确表述的情况下，分析和理解行政备案的概念、作用及工作要求在实际执行过程中如何进行砂浆企业备案具有重要的意义。

1 行政备案的概念分析

备案制存在与应用:自我国《立法法》颁布实施以来,国家以法律的形式正式确认了立法备案制度,备案的法律地位日益显现。而备案演变上升为制度,就是为一定社会阶级承认的必要秩序。对于行政备案，学者们基于不同的研究视角，给出的定义也不同。纵观行政备案，我们更多的认为是行政机关为加强行政监督管理，依法要求公民、法人和其他组织报送其从事特定活动的有关材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。在我国现行行政管理手段中，行政备案作为一种重要的行政管理手段，其与行政许可有着巨大的区别，但又是管理中不可或缺的方式。备案不像行政审批那样可以追溯其法源，它更多的是是行政机关对某种行政管理方式的概称。备案的本质更多的是一种公示，就是行政相对人将其需要进行的行为活动告知行政机关，或行政机关将相对人报告的资料使其他人知晓，为事后检查监督提供资料或某种依据。

2 预拌砂浆生产企业备案是典型行政备案

2.1 预拌砂浆生产企业备案的渊源

《四川省散装水泥管理条例》的前身《四川省散装水泥管理办法》其两部上位法《大气污染防止法》和《清洁生产促进法》中分别有防止粉尘污染和根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的规定，在此基础上2004年7部委2004年3月29日商务部、财政部、建设部、铁道部、交通部、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局发布第5号令《散装水泥管理办法》其中第十四条规定县级以上地方人民政府有关部门应当鼓励发展预拌混凝土和预拌砂浆，根据实际情况限期禁止城市市区现场搅拌混凝土，具体规定由国务院商务行政主管部门会同国务院建设行政主管部门制定。第二十四条本办法由商务部会同有关部门负责解释。

2017年6月1日，《四川省散装水泥管理条例》第二十条第三款规定预拌砂浆生产企业应当按照国家有关规定向所在市（州）散装水泥管理机构登记备案。基于此，国家各部委的关于预拌砂浆生产企业应当备案的规定落到了实处，也才让预拌砂浆生产企业具有可操作性。

为了“禁现”这个目标，一边要堵，另一边要疏。《散装水泥管理办法》是7部分联合发布的部门规章，而《散装水泥管理办法》将这个具体的解释权给了商务部会同相关部分解释，商务部会同相关部门于2007年和2009年出台了两个通知，这两个通知从内容上来看是一个相互承接、递进的关系。两个通知均属于部门规范性文件，不是部门规章，但是其内容规定在其它法律、法规和规章中均未涉及，砂浆企业备案的规定属于上位法不明确之规范性文件的内容。直到2017年《四川省散装水泥管理条例》这部地方性法规的颁才明确四川地区预拌砂浆企业必须先行备案再行生产这一前提。

2.2 砂浆企业强制备案及事前备案的必要性

发展预拌混凝土和预拌砂浆是现目前 “禁现”的基础。其监管不仅应当是环境方面要求，砂浆作为一项主要的建材，也是质量控制的要求。在推广使用砂浆的过程中，同时是要求严格把控质量关口的。质量是企业安身立命之本，容不得差池。企业的生存与发展，靠的是质量竞争能力。运行质量和工作质量是效益的保证，产品质量和服务质量是市场的保证。因此，进一步强化质量监管，是预拌砂浆行业能否发展下去的关键。

3 预拌砂浆生产企业备案制度构架

依据四川省地方法规而设置的预拌砂浆生产企业备案其法律位阶较高，但是要，防止备案与许可、确认等概念的混淆，同时也要规范程序要求，才能让预拌砂浆生产企业备案达到其设立的预期。

3.1 设立预拌砂浆生产企业备案制度必须厘清备案和许可的区别

备案并非具有创设权利的审批或许可性质,仅是带有信息收集、信息披露、存档备查功能的行政公务行为。行政备案是不能以产生特定法律效果为目的，仅通过信息收集、信息披露,存档备查为行政决策或行政执法提供信息基础。同时，也可以为其它行政审批提供信息基础，当然，信息的提供者也应当为信息的准确性负责。

3.2 预拌砂浆生产企业行政备案条件宜由省一级相关部门统一要求为宜，防止地方随意化

根据《四川省散装水泥管理条例》第二十条规定有两个要件：其一是按照国家有关规定；其二是符合国家和省相关技术标准、规程。根据之前的论述，国家有关的规定对关于预拌砂浆生产企业备案是不明确的，也没有具体的实施细则。而国家和省相关技术标准、规程也仅有BJT20-65《四川省预拌混凝土、预拌砂浆企业标准（试行）》、JGJ/T 223-2010《预拌砂浆应用技术规程》 。 以上两部标准均为推荐性标准，按照两部推荐性标准来要求企业作为申办的条件本身就是不合适的，建议对地方性标准进行修改成强制性标准更加符合要求。

3.3 备案公开、强化、监管，发挥备案“监督”作用

为了公平、公平，推进备案内容的公开公示，便利其他行政机关或公民的督查，增强备案工作的透明度。同时建立行政备案执法督查及责任追究制度，及时纠正处理备案工作中可能出现的问题。同时建立备案行为的后续性检查制度，才能切实发挥行政备案的监督作用，履行预拌砂浆监督的职责

综上所述，就预拌砂浆生产企业备案，结合《四川省散装水泥管理条例》第二十条之规定，在实际执行过程中操作和运用既要符合法律、法规又是尽到监管职责。在设置备案条件和备案程序上，不仅考虑到备案工作为推散提供信息收集、信息披露,也不能以把备案工作作为行政审批的前置，从而剥夺企业正常的权利和义务。这都要求在制定备案细则考虑和深思。

[1][J]王学辉.行政法与行政诉讼法学［M］.北京：法律出版社，2011：32.

[2][J]朱最新 曹延亮《法学杂志》，行政备案的法理界说，2010年第4期