国际合作2.0

恩盖尔·伍兹

几十年来，美国一直是基于规则的全球秩序的基石，如今，在特朗普总统的领导下，美国开始高举“美国优先”的大旗，倾向于狭隘的经济民族主义，不再信任国际机构和国际协定。但一种新型国际合作可能正在浮现，这是一种围绕特朗普而起作用的国际合作。

随着特朗普政府不断否定存在已久的合作模式，全球稳定的风险也变得日益加大。比如，在今年1月的达沃斯世界经济论坛年会上，美国财政部长史蒂文·努钦（Steven Mnuchin）积极评价了弱势美元，称其为提振美国贸易的手段。

美国需要依靠外国对强势美元和国债的需求来为其迅速扩张的赤字融资，因此努钦的观点简直愚不可及。此外，这与美国长期以来的承诺——坚持基于规则的货币体系，遏制竞争性货币贬值也背道而驰。

在外交政策方面，美国国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）赞同在中南美洲重推门罗主义（19世纪，门罗主张美国要主宰西半球，从而将欧洲竞争对手拒之门外），以遏制中国日益扩大的影响力。蒂勒森的梦回1823年之举并未引起美国南方邻居们的共鸣，一位墨西哥评论员指出，门罗主义“是为了给外国干预铺路”，而中国影响力的日益扩大被视为是对美国的制衡。

特朗普政府还提出了更加激进的新核政策。其《核态势评估》提出用核打击应对非核威胁，并要部署新的“低当量”核设施，即通过潜艇发射威力与1945年摧毁广岛和长崎的原子弹相当的核弹。美国国防部长詹姆斯·马蒂斯（James Mattis）说，这一政策旨在让敌人相信“如果使用核武器的话，他们唯一的出路是一败涂地”，这等于将美国40年来领衔削减核武库、鼓励核不扩散的努力付之一炬。

毫不奇怪，其他国家很快便不再相信美国是稳定的合作伙伴，更不用说可靠的领导者了。据盖洛普民意调查，134个国家对美国领导力的信任度中位值从2016年的48%下降到2018年的36%，在加拿大、葡萄牙、比利时和挪威等国家更是暴跌40点以上。与此同时，对美国领导力感到失望的比例大涨15点，中位值为43%。相比之下，对俄罗斯的失望比例为36%，德国为25%。

随着人们对美国国际领导力的信任度不断下降，许多国家的合作意愿也随之降低，这一趋势可能因经济底线竞争甚至暴力冲突而达到顶峰。毕竟，如果一国认为它的对手不会遵守规则的话，它也不可能去遵守规则。比如，如果日本相信美国会对汇率贬值保持克制，才更有可能对日元汇率贬值也保持克制。

当然，特朗普政府的一些言论最终可能只是雷声大雨点小。20世纪80年代初里根总统的第一个任期期间，他也质疑过国际货币秩序、在拉丁美洲问题上持强硬立场，还质疑核威慑。但在第二个任期中，里根还是采取了国际合作的方针。

但在当时，美国的领导力几乎不可撼动，而今天并非如此。但这并不意味着国际合作注定要失败。在1984年的著作《霸权之后》（After Hegemony）中，美国学者罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）指出，即使没有美国的全球主宰力，国际合作也有可能得到保持。基欧汉的核心洞见是，国际货币基金组织（IMF）、世界卫生组织（WHO）等机构，甚至G20这样的临时性安排，它们在成立时也许需要有一个明确的领导者，但保持运行时则未必需要。

事实上，拜这些机构所赐，如今领导力负担已经大为减轻。如果政府寻求从基于规则的体系中得益，可以通過现有多边机构而实现。这让政府可以选择在不同领域充当领导者。

2017年1月，特朗普宣布美国退出跨太平洋合作伙伴关系（TPP）后，很多人认为TPP的日子进入了倒计时。但一年后，剩下的11个国家宣布它们将在所谓的TTP全面和进步协定的基础上继续推进。

类似地，在去年6月特朗普宣布美国将退出巴黎气候协定后，许多观察者担心将出现最糟糕的情形。但到去年年底，所有其他国家都在巴黎协定上签了字。此外，15个州组成了美国气候联盟，致力于实现巴黎协定的目标。最后，特朗普对北约的公开质疑，促使欧洲人向自己的共同安全计划前进。而美国担心自己被抛在一边，现在又反对这样的做法。

这不足为奇。如今开始浮现的国际合作的形式有望反映更加多元化的观念和利益，各国基于各种考虑而调整自己的政策，而不只是顾及美国的偏好和利益。结果可能产生新的合作联盟，同时国际机构也得到了改革。至于美国，特朗普政府很有可能会发现，“美国优先”其实无异于“美国孤立”。