“一带一路”重要节点蒙古国的经济安全战略

[摘 要] 党的十九大提出打开国门搞建设，积极推进“一带一路”国际合作。加强与作为“一带一路”重要节点的蒙古国的沟通，掌握其经济安全战略及政策走向，是我们推进中蒙发展的战略对接，与蒙古国多领域互利共赢务实合作的重要前提。蒙古国通过调整经济结构改善其经济领域存在的安全问题，摆脱矿业主导的发展模式，提高竞争力、减少对中俄的依赖，具体从均衡发展与中俄的经济合作、加大财政政策的调整与落实，促进货币政策有效发挥作用、加强能源出口通关能力，提高就地轉换技术等四个方面做出调整。随如此但在短时期内不会对中蒙经贸合作产生影响。特别是中国“一带一路”与蒙古“发展之路”在理念、内容及利益上高度契合，合作的机遇远远大于挑战。

[关键词] “一带一路”；蒙古国；经济安全；中蒙合作

[中图分类号] F620 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）03-0005-04

Abstract： The 19th CPC National Congress has proposed to open up the gateway of country for construction and actively promoted The Belt and Road international cooperation. And as an important node of The Belt and Road， the government should strength the communication with Mongolia and master its economic security strategy and policy direction， which is the important premise to advance the development strategy docking， and more win-win cooperation in the multi-field. In order to adjust the economic structure to improve the safety problems in the economic field， and get rid of the development mode of mining industry leading， and improve competitiveness and reduce dependence on Russia and China， Mongolia should develop evenly economic cooperation with China and Russia， increase the adjustment and implement of fiscal policy， promote effective monetary policy function， strengthen energy export customs clearance ability and improve the in-place conversion technology. This will not affect bilateral economic and trade cooperation in a short period of time. In particular， China's Belt and Road initiative is highly compatible with the concept， content and interests of Mongolia's Development Path. Therefore， the opportunities for cooperation far outweigh the challenges.

Key words： The Belt and Road， Mongolia， economic security， China and Mongolia cooperation

一、蒙古国是“一带一路”重要节点国家

“一带一路”贯穿亚欧非，顺利推进离不开与沿线国家的合作。蒙古国地处欧亚大陆中部，不仅是连接东北亚、中亚、西亚和欧洲各国的桥梁，也是“中蒙俄经济走廊”的中间地带。尽管蒙古市场相对较小，但是蒙古的地理位置连通了更大的经济体。蒙古国位于第二大经济体中国和第六大经济体—俄罗斯之间，在蒙古国投资意味着投资者将有更多的机会打入中国和俄罗斯市场。随着“一带一路”首个多边纲要《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》等合作文件的签署及正式实施、《中国一带一路倡议与蒙古国发展之路计划对接谅解备忘录》签署、中蒙一大批经贸合作项目取得积极进展等，“一带一路”与“发展之路”对接成果将逐步显现，便可向“一带一路”沿线国家表明我国提出的“一带一路”是和平发展的倡议，是合作共赢的理念，旨在共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。①以此消除其他沿线国家对“一带一路”倡议的猜忌与观望，提升中国发展战略的吸引力，增强“一带一路”沿线其他国家与中国合作的信心。

蒙古国是我国北方重要邻国，中蒙自古以来历史源远流长，二者之间不存在会影响双边关系的领土争端和历史遗留问题。中蒙两国虽然发展理念和发展道路不尽相同，但是两国以国家根本利益为出发点，超越意识形态建立起来的全面战略伙伴关系，符合双方根本利益。2014年，中国国家主席习近平“走亲戚式”的专程访蒙，在政治层面上，可以看做是中国重视邻国政策的组成部分。习近平主席讲到：“中国始终把包括蒙古国在内的周边邻国视作促进共同发展的合作伙伴、维护和平稳定的真诚朋友”。蒙古国驻中国大使策登扎布·苏赫巴特尔曾说：“我认为我们两国是永恒的邻国、永恒的伙伴，所以今后我们两国的关系在长期内稳定发展是肯定的”。蒙古人民党总书记乌？呼尔勒苏赫也讲过：“总的来说，中国经济的发展、人民安居乐业并成为经济强国，我们作为永恒的邻国是非常高兴的。”近年来，中蒙关系与合作水平不断提高，已经处于历史最好时期。中国目前所取得的发展成就，得益于同蒙古这样的好邻居共同营造的和平稳定的周边环境，得益于我们互利共赢的合作。中国未来的发展，离不开“一带一路”的重要节点蒙古国等好邻居的继续支持。

当前，中蒙两国各自的发展都在步入新的重要阶段，有效对接各自发展战略，为多领域合作开辟广阔前景。第一，基础设施建设。“发展之路”明确提出的首要计划即是跨境铁路建设，积极联合中俄开展铁路过境运输合作，提升现有运输能力，这与以基础设施建设为核心内容的“一带一路”形成契合点。目前，中蒙双方已就增加四条铁路通道达成共识。中蒙首条标准轨铁路策克口岸跨境铁路项目的全线贯通，将对进一步拓宽中蒙两国经济贸易领域的合作起到积极的促进作用。同时，蒙古国期望通过积极参与横跨中俄两国的高速公路和电气线路等项目建设，进一步扩展跨国交通系统。第二，能源开发合作。蒙古国煤炭资源丰富，大多分布于蒙古国南部靠近中国一侧。中蒙煤炭开采在资源、基金、技术、人才等方面互补性较强，一方面随着“发展之路”国家战略的推进，蒙古国基础运输设施将不断改善，尤其是现代化铁路的投入使用，将直接降低煤炭出口成本并提升其出口能力。另方面，中蒙煤制气项目、建设发电厂和煤矿开采等都有投资合作空间。第三，农牧业领域。蒙古国素有“畜牧业王国”之称，但其畜牧业生产力发展水平降低下，耕地资源利用率低，种植业发展滞后。随着国内经济发展，人们对生活水平要求提高，对发展农牧业的需求较为强烈，蒙古国政府制定了发展草原畜牧业的远景规划，为中蒙在农牧业机械化、草场建设、畜种改良和种植业合作方面提供了机遇。中蒙在建设标准化规模养殖基地、建立农业产业园区、进行农畜产品深加工、饲料生产与兽医药领域都有提升合作的空间。

二、蒙古国经济安全战略的基本内容

20世纪90年代初，蒙古国终于走上了独立主权的发展之路，并在国际形势走向和平与发展的大背景下，将经济安全列为国家重点安全战略。在1994年的《蒙古国对外政策构想》中提出：“在同外国发展经济关系，开展经济合作时，必须防止对经济安全可能带来的影响以及陷入过分依赖某一国家的境地……创造不至于使本国处于政治和其他形式压力下的条件。”自转轨后，蒙古国经济在外资、外贸、外援的引领下，终于走出困境。特别是进入21世纪以来，由于中国经济快速发展，国际矿产品价格走强，蒙古国开始大力发展采矿业，吸引外资，扩大出口，带动经济走上高速发展快车道。然而，在蒙古国经济发展的实践过程中却加重了经济对外依赖的程度。为此，2010年蒙古国对《蒙古国国家安全构想》进行了修改，指出：“要坚持来自任何一个国家的外来投资的百分比与金额都保持在不超过外来投资总额的三分之一的政策”。与之相关的《对外政策构想》的第三章也提出“在力求实现各方面的经济安全战略的同时，要警惕对于任何一个国家的过份依赖”。从2010年的情况来看，蒙古国境内的外来投资总额的51%、外资公司的49.5%均来自中国。在对外贸易方面也呈现出了强劲的一边倒的态势。从2010年的情况来看，蒙古国对华出口额达到了出口总额的80%以上，而对俄出口额仅占3%左右。而在2011年，蒙古国经济增长取得位居全球首位的历史最高记录17.3%的时候，进出口贸易占国民经济的比重也高达108%。因此，在蒙古国对外经济交往中谋求利益与收入的同时经济安全战略也引起了越来越多的关注。今后坚定地贯彻保证外来投资、对外贸易均衡性与合理性政策的要求在蒙古国内日益显著。②

具体来讲，在《蒙古国国家安全构想》中将“设立可持续发展的模式，保障经济独立发展、为人民提供环保的、安全舒适的生活环境”确定为确保经济安全的基本目标。关于经济安全主要有经济多元化结构、均衡投资、外贸和一体化、预算与金融安全、能源与矿产资源政策等项内容。

（一）经济多元化结构

在新《蒙古国国家安全构想》中，建立多元化经济结构的核心是拥有自给自足的经济能力，在某些领域具有一定的国际竞争力。确定了“矿产资源、食品、农牧业、能源、公路、交通、信息、通讯及金融等行业”为战略发展领域；“绿色的自然环境、智力资源和地理优势的、具有国际竞争力的、可通过空运和信息技术向国外出口的高附加值产品的生产和服务”为优先发展领域。并以矿产资源产业为保障、以基础设施建设为条件、以教育、科技领域为基础实现经济多元化结构的构建。

（二）均衡的投资、外贸和一体化政策

在《蒙古国国家安全构想》中将“均衡的投资政策”定义为“实行增多和保护本国投资者在国民经济的比例和占有量的政策，为其提供扩大业务规模、提高国际市场竞争能力、进而对国家经济安全、发展和进步发挥决定性作用的机会。”旨在保护本国投资者，特别限制某一个国家的投资不超过对蒙古外商投资总额的1/3，“将邻国和其他发达国家对具有战略意义的行业投入的资金额保持在均衡的水平”，以及创造稳定的投资法律環境。减少外贸逆差，减轻国家经济过度依赖于少数市场和少数产品进出口的薄弱性。为了保护本国产业，向其提供战略物品和原料，为生产机械与设备等进口替代产品创造有利条件。实行防止来自一国的进口在进口总额中占绝对地位的政策。有步骤地、有选择地实施加入区域和国际一体化过程和签订自由贸易协定的事宜。

（三）预算与金融领域的安全

如何“建立能够保障经济安全的、扶植长期增长和发展的、健康稳定的、有秩序的金融制度。”首先政府获得的贷款应用于实体经济领域，并要保持能够保障经济安全的、合理的比例。以及本国货币在国内市场上所占的比例和流通量保持在合理的水平。国家外汇和黄金储备量应当保持在相当于可满足国家进口一年需求以上的水平。建立银行间的风险基金，改变因金融机关的错误行为所造成的损失由国家承担的不良局面。完善对国内外大量金额支付、结算、贷款、信用证流通进行监督以及预防、侦查、调查和处罚经济、金融领域犯罪的体制。

（四）能源与矿产资源政策

在开发矿产资源领域时，首要的任务是避免成为他国单纯的原料供应基地以及国内外政治和商业利益对峙的场所。其次是注重环境保护，防止对水资源破坏及草原退化。第三提高矿产业透明度和责任感，改善对收入的监督。能源安全政策指出煤炭是本国最主要的能源来源之一。煤炭开采对自然环境的负面影响相对较小，可作为能源进口替代产品，减少对石油产品进口对一个国家的依赖，以及防范石油价格大幅波动的风险，直到2020年利用煤炭和其他原料充分地满足国内燃料和能源的需求，还可扩大出口以及在地方创造更多的就业机会。在维护国家利益以及和平利用的原则指导下，通过发展核燃料循环，创建和扩展放射性矿物的使用、加工、转换、浓缩和电力生产，发展核能产业。

三、蒙古国经济安全面临的问题

蒙古国经济呈现出资源型与输出型的特点，加之债务负担沉重，对经济安全产生重大影响。

（一）单一的经济结构发展极不平衡

蒙古国的工业体系创建于冷战初期，处于苏联整体化分工下的一部分。经济转轨后，原本就比较薄弱的轻工业、制造行业基本消失，其产业结构更加严重失衡。为了恢复经济发展，基于丰富的矿产资源，把开发矿产作为拉动经济增长的引擎，特别是1997年第一部《蒙古国矿产法》实施以来，在极低门槛的吸引下，蒙古国矿业发展陷入一种粗放式开发模式，引发出诸多产业安全问题及给国家经济发展带来的安全挑战。采矿业在蒙古国民经济中始终居第一大产业的地位，其对GDP的贡献率为30%，占工业生产总值的比重达到70.9%，预算收入的40%、外国对蒙投资总额的85%、出口收入的86%。蒙古国政府实施“矿业兴国”战略，虽然促进了经济在短期内获得了比较快速的增长，也拉动了相关产业和基础设施建设发展，但是也产生负面作用。2008年短暂的经济危机和此次较长的经济困境，均与经济过度依赖矿业有关。蒙古国政府已经开设“稳定基金”，并正在推进经济多元化战略，然而效果甚微。倘若蒙古国在大宗货物价格走高时，不积累稳定基金和运用适宜的财政货币政策来发展多元化经济，则容易掉进所谓的“荷兰病”陷阱，使蒙古国经济难以摆脱困境，并将给经济安全带来严重威胁。

而为了获得资源以及高额回报，外国直接投资的70%以上都投向了蒙古国的矿业开发领域。这种低附加值行业的不断扩容，不仅使蒙古国传统优势产业—畜牧业没有得到资金、技术支撑，仍停留在初级产品的粗加工水平上，也造成了蒙古国其他行业的投资不足、创新能力不强，最终导致竞争力下滑乃至萎缩，加剧了国内产业结构失衡的严峻情况。甚至是机械、石化、电子等制造业产品和大部分轻工业产品不能自给，基础建设和信息两个产业仍停留在初级的阶段，不但不具备扩大发展的条件与环境，也缺乏投资的吸引力。从蒙古的实际情况来看，所有的产业，基本都处于受到产业安全威胁状态。由于蒙古国产业单一决定出口产品类别较少，矿产资源的出口占有极其重要的地位。2007年蒙古的矿产品出口约占GDP的40%，至2011年，矿产品出口占GDP的比重提升至63%。2015年，受国际矿产品价格走低影响，蒙古国矿产品出口整体下降20.7%，而贸易额仍占GDP的45.57%。

（二）经济发展对外依赖严重

蒙古国内市场规模较小，为了消除这一制约，促进经济发展，以大力发展对外贸易作为国家经济增长的引擎。而自2009年以来蒙古国的外贸依存度保持着增长趋势，对外贸易在蒙古国民经济中的地位越来越重要，对外贸易依存度于2011年时曾高达108%。目前，蒙古国对外贸易总额占国内生产总值虽然已降到74%，但依然超过了国家经济安全的警戒线。事实上，蒙古国过去20年的经济增长与国际矿产资源价格上涨和中国能源需求提高密不可分。蒙古国这种典型的资源出口型经济，对外依存度较强，经济发展极易受到外部因素冲击。在2008年全球金融危机爆发之际，国际市场原材料价格大幅下降，蒙古国出口的矿产品价格急剧下降，外汇收入锐减。2011-2013年，蒙古的经济增速超过10%，但随着中国经济减速和资源价格下跌，2014年、2015年、2016年，蒙古的经济增速降至7.9%、2.3%、1.0%。由于蒙古国重要的生产资料原油、电力90%都需要进口，工业制成品、高新技术产品以及食品进口都占较大比例，在进口方面同样面临着过度依赖国外市场的问题，一旦国际经济出现较大波动，必然使国内经济出现一些困难。从长期来看，蒙古国的经济增长依然会受到世界矿业产品价格波动和其所依赖的经贸合作伙伴国内经济发展状况的制约，③这将影响到蒙古国的经济安全，并对蒙古国的经济发展带来威胁。

目前，蒙古国的贸易伙伴虽然已有150多个，但是贸易额在1亿美元以上的有中、俄、英、韩、日、德、美、瑞士等8个国家，实现贸易总额为77.256亿美元，占蒙外贸总额的91.25%。蒙古国贸易国别结构高度集中，加大了受这些国家国内市场环境变化影响的可能性，同样影响蒙古国的国家经济安全。而在这些国家中，蒙古国对中国的依赖更为严重，这主要源于地理位置、中国经济发展对矿能资源的需求及双边经济结构互补等因素而决定的。至2016年，中国已连续17年成为蒙古第一大贸易伙伴和连续19年成为第一大投资国。2016年，蒙对华贸易总额49.63亿美元，占蒙同期外贸总额的60.0%，对中国贸易的依存度为72.54%。对中国出口占蒙古国出口总额超过80%，进口占其进口总额超过30%，中国投资占蒙古国吸引外资总额的30%。因此說，1994年、2010蒙古国在两版《蒙古国国家安全略构想》中所提出的防止经济过度依赖某一国家，实行贸易多元化的目标还没有实现。

（三）财政状况堪忧

1.财政赤字高企。自2011年—2013年，蒙古国经济连续三年保持高位增长，同时也大幅度增加了财政支出。财政赤字从占GDP比重的4%，扩大到10%，2年内财政支出就翻了一番多。2013年蒙古国政府开始推行《财政稳定法》，对财政赤字进行明确约束，当局为满足该法的要求，通过蒙古开发银行增加了大量预算外开支，达到当年GDP的8%，政府实际财政赤字依然在10%。2014年-2016年，经济状况恶化严重，但赤字规模却继续扩大，2016年财政赤字甚至是2015年的3.2倍。④

2.债务负担沉重。自经济转轨以来，蒙古国外债就一直居高不下，占GDP的比重从1991年至2000年10年时间里，年平均为28.3%，2001年至2012年，年平均为17%。2012年，为了扩大矿业投资，蒙古对外发行了15亿美元主权成吉思汗债券和5.8亿欧洲债券，使得公共债务比例迅速攀升，占GDP比重升至51.3%。截至2016年9月底，蒙古总体债务总额为237.85亿美元，较上年同期增长约10%，已超过GDP的210%。其中，政府（财政）负债47.59亿美元，中央银行负债17.29亿美元，其他金融机构负债23.51亿美元，其他领域负债81.28亿美元，因直接投资发生的公司间债务68.17亿美元。蒙古对外债务多是与多边、双边机构签订协议获得的软贷款，或者是工商企业从境外获得的商业贷款。根据测算，蒙古国只有每年保持15-18%的经济增长速度，才能承受债务负担。随着经济增速放缓，沉重的内外债压力成为制约政府财政政策实施的重要掣肘因素。⑤

3.外汇储备不足。蒙古国外汇储备1990年时仅有1.1亿美元，在2007年突破10亿美元。至2012年末，外汇储备曾达到最高峰值的41.25亿美元，随后一路走低。2015年末，蒙古国外汇储备13.231亿美元，同比下降20%左右，仅可满足一个半月的对外贸易外汇需求。截止2016年11月底，蒙外汇储备额为13.04亿美元，较上年同期减少10.61%。2000-2013年，蒙古国外贸差额除了2006年以外都是逆差，其中2012年差额高达2354.3百万美元，说明蒙古国仍然存在实际的“外汇缺口”。在国际大环境影响下，蒙古国经济持续低迷，货币贬值严重，导致国内消费走低，居民购买力明显下降，自2014-2016，蒙古国进口贸易连续3年下降。虽然促使蒙古国对外贸易出现顺差，但也改变不了外汇储备逐年减少的事实。

近年来，由于大宗商品价格大跌、外国直接投资大幅下降，拥有丰富矿产资源的蒙古国的经济遭受了沉重打击。蒙古国政府把振兴经济、吸引外资和提高人民生活水平作为执政的中心任务。2017年，蒙古国春季议会决定，为应对经济危机，蒙古在国际货币基金组织救助计划的框架下，保证蒙古的经济安全，有必要进行经济结构调整，增强国家的经济竞争力；发展双边与多边合作，增强对“第三邻国”投资参与蒙古国经济发展的吸引力。在确保与中国和俄罗斯经济关系的前提下，避免对中俄的过度依赖。2017年7月，蒙古国新总统巴特图勒嘎上任后表示其执政的首要工作是发展经济、减少债务，解决经济困局，增加劳动岗位，弥合城乡差距，人民尽快脱贫。具体来看，蒙古国维护经济安全方面会在调整经济结构，摆脱矿业主导的发展模式，提高竞争力、减少对中俄的依赖，均衡发展与中俄的经济合作、加大财政政策的调整与落实，促进货币政策有效发挥作用、加强能源出口通关能力，提高就地转换技术等四个方面做出调整。虽然，减少对中国的依赖是蒙古国的努力方向，但在短时期内还无法做到。反而，这些经济发展政策会在大项目投资、工程承包、技术合作等方面提高中蒙经贸合作档次。特别是中国“一带一路”与蒙古“发展之路”在理念、内容及利益上高度契合，合作的机遇远远大于挑战。

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[责任编辑：赵磊]