国际比较视角下住房保障制度对中国的借鉴

胡月（中央民族大学管理学院，北京 100081）

第1章 导论

1.1 研究背景

住房问题是重要的民生问题，也是重要的经济问题和政治问题，关系到人民群众安居乐业，关系到经济平稳健康发展，关系到社会和谐稳定。但是，市场挥作用的同时，政府这只“看得见”的手的作用却发挥不够，解决住房问题过度依赖市场机制，“市场失灵”导致不少地方出现住房价格居高不下、群众买不起房、房地产市场秩序不规范等问题。而政府保障职责的定位尚不够清晰，没有及时建立完善的住房保障体系，很多中低收入居民家庭、特别是低收入家庭既无法通过市场又无法通过保障途径解决住房问题，住房成了他们生活不能承受之重，出现了“蜗居”、“蚁族”等社会现象。党的十九大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，把改善民生作为加快社会建设的重要内容，明确提出要努力使全体人民实现“住有所居”。随着中国城镇化进程的持续加快，农村人口将大规模转入城市，城镇人口将急剧增加，人民群众居住要求不断提高，而住房市场价格偏高的状况尚未根本缓解，城镇中低收入住房困难家庭仍然会有很多，保障性住房建设任务非常繁重，城镇住房保障问题依然十分突出。

1.2 文献综述

1.2.1 国外文献综述

伴随着西方国家工业化的进程，大量人口在经济因素的驱动下大量涌向城市，成为城市重要的劳动力资源——产业工人，并逐步转变成城市居民，住房短缺问题逐步显现和加剧。伯吉斯（E.W.Burgess）（1925）提出了住宅消费的“过滤”理论。过滤理论提出住房区位格局形成的原因主要是新住宅一层层的向下过滤。[1]

Wood，Watson 和Flatau（2006）研究了澳大利亚低收入租赁住房税收返还政策的市场效应，发现该政策在一定程度上降低了市场租金，使低收入租房者获益。但该政策带来的效益并没有被低收入租赁者完全获取，高收入租赁者也从中获益。因此，作者建议对低收入租赁住房税收返还政策进行改进，以使低收入租赁可以从中获得更大份额的收益。[2]Taff i n（2007），阐释了私人和社会出租住房的基本原理，并以欧洲国家的实践进行了说明。他指出，各国住房保障的力度在不同的住房存量和住房市场条件下有很大差别。[3]

1.2.2 国内文献综述

相对西方发达国家而言，我国住房保障政策及制度的研究经历的时间比较短，研究内容及范围尚需拓展。虽然自1998年住房制度货币化改革以来，国内许多学者及政策制定者对城市弱势群体的住房问题给予了广泛的关注。

阎明（2007）在《发达国家住房政策的演变及其对我国的启示》一文中比较了发达国家住房政策演变历程后指出，在住房问题上，作为一个正处在转型、发展中的人口大国，我国既难以采用高税收高福利的住房政策，也不适于完全以市场机制调节和自有住房为主导的办法。

第2章 住房保障制度的理论基础

2.1 福利国家理论

1912年，西方旧福利经济学的创始人阿瑟S.庇古出版了《财富和福利》一书，1920年他又把该书扩展为《福利经济学》，形成了福利经济学的基本观点，为福利国家理论和实践奠定了基础。庇古认为：“福利”是指个人获得的某种效用或满足，它们来自对财物、知识、情感、欲望的占有和满足，具体有“社会福利”和“经济福利”之分。庇古假定，人们的货币收入的边际效用是逐渐递减的，一个人的货币收入越多，其收入的边际效用就会越小；反之，如果一个人的货币收入越少，其收入的边际效用也就会越大。20世纪30年代后。在庇古的旧福利经济学基础之上发展出了新福利经济学，其主要代表人物为萨缪尔森、勒纳、柏格森等。[4]公平与效率交替论是有他们提出的，该理论认为提高效率的政策和促进公平的政策，它们两者的目标是相互冲突的。

2.2 住房公平分配理论

公平分配理论是国民经济运行中的一个重要理论问题，公平分配的目标主要是协调公平与效率两者之间的关系。在诸多公平理论中，对于“住房公平（housing equality）”目标的分析有实际意义的是黑登提出的“垂直公平”和“水平公平”理论。“垂直公平”（vertical equity）是指各家庭获得不尽相同的收入分配。[5]“水平公平”（horizontal equity）是指家庭收入分配得到平等地对待。“垂直公平”是首先承认不平等的实际存在，并通过财政税收政策对社会的财富实行再分配，使处于劣势的群体逐渐与那些处于优势的群体有比较平淡的权利或结果。

第3章 国外住房保障制度分析

我国现阶段的住房问题很多是发展阶段的伴生性问题，如快速城市化带来需求群体的扩大，住房供不应求；旧城拆迁和改造导致大规模被动性住房需求群体的形成；社会发展和转型带来新的住房需求；单中心城市发展策略，导致地域间住房供需的不平衡；住房体制改革转型时期房地产结构的严重失衡等。这些作为特定发展阶段的结构性问题，是难以全面避免的，并且在中国经济转轨和社会转型的宏观背景下更是呈现出集中爆发的趋势。因此，公共住房政策的重点不可能试图全面彻底地解决问题，而应针对目前最迫切的发展需求进行调整。其中，借鉴发达国家和地区的住房保障政策的成功经验，以问题为导向寻找解决方式，不失为现阶段的一个有效途径。

3.1.日本住房保障政策

20世纪50-80年代，以政府为背景的住宅公团、公营住宅和金融公库在日本保障性住房建设中发挥了重要作用。实行低息贷款、税收减免等财政、金融优惠政策在住宅建设的财政政策方面，日本实行两种财政补贴制度。第一种是政府的财政贷款，主要是向住房金融公库提供贷款，再由住房金融公库发放贷款给低收入者或者贷给用于建设公共住房企业或机构，另外政府也直接投资贷款给住宅都市整备公团用于其住房建设。第二种是政府的财政专项拨款，一方面用来扶持公营住宅建设，另一方面用来给中低收入居民家庭发放住房补贴。通过财政拨款、贷款，日本政府采取了重点支持公营住房的建设和资助各种住房机构、团体建造和供应出租住房的政策。在住宅建设的金融政策方面，一方面，以低息贷款促进企业从事民间住宅建设，另一方面为低收入者提供低息住房贷款。

3.2 新加坡的公共住房政策

新加坡的公共组屋制度新加坡组屋（Public Housing），类似于我国的廉租住房和经济适用房，是在政府主导之下，由建屋发展局建设的公共住房。组屋的供应对象是广大的雇员阶层。新加坡的房屋90%以上由政府出资建造，政府对住宅市场的干预力度较强，政府在解决国民的住房问题方面承担了主要的责任，在公共住房的承建和租金补贴方面投入了巨额财政资金，成为普通住房市场上的主导力量。在住房保障方面，新加坡政府的干预和介入很有本国特色。新加坡政府十分明确自身在解决住房问题上的责任，制定了符合其国情特点的住房政策和分阶段建房计划（如五年计划），采取了一系列行政、法律、金融、财政的手段，大规模兴建公共住房。政府通过对住房市场的直接干预，使公共组屋成为住房供给主体，营利性的开发商所开发的房屋所占份额极低。[6]

第4章 完善我国住房保障制度的政策建议

4.1 完善住房保障的财政政策

4.1.1 明确政府财政的主体地位

市场经济中的一个常态现象是，在商品房价格逐年攀升的情况下，许多城市中低收入家庭很难通过市场机制来解决自身的住房问题，这就必然要求政府以特有的权威和能力来实施住房保障.由此看来，具体而言，住房保障首先是中央政府的责任；同时，由于不同地区住宅的价格、供求等差别很大，因此各级地方政府也应当对本地的保障性住房建设负主要职责。目前世界上主要发达国家政府都在财政支出中划出一块用于的住房保障项目资金。

4.1.2 多渠道筹集住房保障资金

住房保障的财政资金是政府解决中低收入人群住房问题的基础，但资金来源不稳定却是制约其发展的一大障碍。第一，考虑发行国债筹集住房保障资金。为了弥补保障性住房建设投入资金的不足，可以考虑在国家增发的财政债券中安排专项资金来支持保障性住房建设。第二，考虑通过彩票发行筹集住房保障资金。一方面，可以考虑从社会福利彩票收益中提取适当比例用作住房保障资金。

4.2 完善住房金融体系的住房保障功能

住房金融是提高居民住房消费能力的重要助推器，是推进住房保障制度改革的重要组成部分。因此，要在充分认识到现行住房金融体系不足的基础上，通过住房金融体制机制的不断创新，建立健全符合我国住房保障制度发展需要的住房金融体系。

4.2.1 考虑设立专门的住房保障金融机构

政策性住房金融是政府为完善住房保障制度而建立的，具有非营利性的基本特征；而商业银行属于企业，其经营目的在于营利，保障房盈利性差，租赁类型的还面临投资回收期长、利率与市场风险较大等问题，因此商业银行对于不能带来暴利的保障性住房建设天生具有排斥性，即使承担相关业务，它的努力目标也是自身利益的最大化，而不是给中低收入家庭带来最大的福利。

4.2.2 试点推行个人住房抵押贷款证券化

住宅信贷是一种期限很长的融资活动，要想实现住宅信贷一级市场的长期融资，就必须有二级市场稳定的交易作为支撑。当然，目前在我国推行住房抵押贷款证券化还存在金融市场不健全和法律方面的障碍，所以推行住房抵押贷款证券化，还必须配以住房抵押贷款证券化方面法律法规的出台。

4.2.3 通过地方债试点获取资金

4.3 提升住房公积金制度的住房保障功能

当前，我国的住房公积金制度在决策体制、管理机制、资金运作和利益分配上存在明显的不足，严重影响了其住房保障作用的发挥,亟待进行体制创新和政策优化。从长期来讲，住房公积金制度的完善应突出体现其普通性住房保障的作用，扩大住房公积金制度的受益群体，增强中低收入群体解决住房问题的能力。

4.3.1 明确住房公积金的住房保障定位

住房公积金的资金使用率、增值收益分配等问题，都与住房公积金目前比较模糊的定位有关。比如，有些企业认为，住房公积金是一种储蓄或者福利，可缴可不缴；再比如，有人认为，住房公积金归个人所有，其增值收益也应归个人所有，那么地方政府就无权擅自动用住房公积金收益用于廉租住房建设。

4.3.2 完善住房公积金管理制度

发挥公积金的住房保障功能，还需要进一步健全住房公积金的决策体制，调整管理机构，强化监督工作。在管理和监督机制上，进一步调整和完善管理机构。在所有地级以上城市建立统一高效、运作规范的住房公积金管理中心，该中心直接隶属城市人民政府，不得挂靠任何部门和单位，也不得投资、参股或者兴办各类经济实体，在此基础上可以考虑建立住房公积金全国运营中心。[7]

4.4 完善住房保障的土地制度

4.4.1 构建合理的保障房用地规划监督机制

在保障性住房土地供给规划方面，国土、规划、社会保障等相关部门首先应对本行政区内的被保障人口进行调查，并且根据人均保障住房标准，计算廉租住房、经济适用房和拆迁安置房等保障性住房的用地需求，从而对保障性住房的土地储备需求量有一个清楚的认识。

4.4.2 保障廉租住房建设的土地供给

廉租住房建设用地是采取划拨方式来保证供应的，因此在土地供给方面应有相应的措施来保障廉租住房建设所需的住房用地，这就要求政府本着“节约用地”的原则，严格规划建房土地制度，合理调节城市土地供给结构，增加廉租住房等中小套型的住房用地。第一，地方政府要落实好中央政府的土地政策，严格土地占用审批程序。第二，整理本地区的现有土地，闲置土地要及时收回，积极盘活存量土地，使土地利用效率得到提高。第三，对廉租住房的划拨土地要合理安排供给结构。

注释：

[1]Ohls J.Public policy toward low-income.Housing and Filtering in Housing Markets[J].Journal of urban Economics.1975,2(3):43-46

[2]Deverteuil，G.The relationship between government assistance and housing outcomes among extremely lowincome individuals: a qualitative inquiry in Los Angeles.Housing Studies,2005,20(3):29-34

[3]Ira S Lowry.Filtering and housing standards：A conceptual analysis.[J]Land Economics,1960,36(1):16-19

[4]程世刚.住房金融的国际比较及借鉴[J].经济师.2003(01):18-21

[5]宋博通.20世纪美国低收入阶层住房政策研究 [J].深圳大学报.2002(9): 41-44

[6]王炼利.“图钉型”社会[J].商务周刊.2009(01):21-24

[7]许琳主编.社会保障学[M].北京交通大学出版社, 2005