农民维权信“访”不信“法”：原因与破解之思

张 鑫

（西华师范大学管理学院 四川南充 637009）

当前我国改革进入攻坚期和深水区，不同领域新老问题交织，矛盾相互叠加，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。十八届四中全会公报指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提，必须发挥法治的引领和规范作用。必须使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，增强全社会学法尊法守法用法意识，使法律为人民所掌握、所遵守、所运用。”由此可见，人民是全面推进依法治国的主体和力量源泉，人民是否具备法律意识、法律认同和法律实践是法治社会建设的关键所在。

改革开放以来，随着我国不断推行法律下乡、普法宣传等，农村社会个体权利意识和法制观念已经逐渐崛起并深入人心，但是当农民自身利益受到损害，或者遇到评断仲裁不公等问题时，在维权方式上却仍然选择“上访”策略以寻求自身利益的保护或更多利益的争取。如果说农民“信访而不信法”问题已成为政府和社会所关心的话题，那么，厘清并认识农民“信访不信法”产生的原因，并寻求有效的解决对策也就成为维护基层社会稳定和促进法治社会发展的重中之重。有鉴于此，本文在维权范式基础上，通过分析农民维权过程信访而不信法的产生原因以及造成的影响，为我国的基层乡村社会治理秩序和建立法治社会提出有益的现实反馈与可行建议。

一直以来，学界关于农民上访的讨论不一而足，其中李连江、欧博文[1]提出“依法抗争”的概念，认为农民根据相关政策和法规进行上访活动，目的是为了寻求上级政府的帮助，并以此来维护自身权利。随后于建嵘[2](P50)又提出与“依法抗争”不同的“以法抗争”模式。他认为“以法抗争”是抗争者以诉诸“立法者”为手段对抗争对象的直接挑战，但是他的这种论断带有过度政治化倾向，因为农民上访大多数是以解决问题为目的，其先天带有弱组织性和非政治化倾向。应星[3](P108)教授从伦理的角度分析了“气”在引发农村集体上访事件中的作用，“气”使农民的上访求助行为变成了为获得人格尊严和底线承认的殊死斗争，在一定程度上确实解释了上访行动中某些不达目的誓不罢休的案例，但同时其局限性恰也在于此。吴毅[4](P21)教授从场域而非结构的角度分析，指出当前农民维权的基本特征带有很强的非政治化色彩，并且“权力—利益”的结构之网是影响农民维权特征的更为优先和常态的因素。由此我们可以解释为什么农民的维权在多数情况下是“适可而止”，而非不达目的誓不罢休，而这也深重影响着求助型上访的最终结果与归宿。何绍辉[5](P58)从“过日子”的逻辑角度切入农民维权的上访活动，他认为农民的上访行为是被迫迈向“不情愿的抗争”。基于以上分析不难得出，对于维权信访在表达内容和意识方面，其利益表达活动仍然具有较强的非权利化与非主体化特征，是一种被动地寻求解决问题的途径，而信访制度因为具有权利救济功能，访民就将其作为司法救济之外甚至是最终救济加以利用。当农民权益受损后，或许他们不懂法律和政治，但却懂得衡量利弊，懂得争取自身最大化的利益，会运用各种合法或不合法的方式进行抗争。

一、农民信访偏好产生原因

（一）乡村社会法制观念“先天不足”。费孝通[6](P89)认为中国长期处于从“无讼”的乡土社会蜕变过程中，旧有的诉讼观念还未从广大人民群众的心中完全脱嵌。除了因为对法律不熟悉而存在陌生和不安全感的同时，乡村社会中的人们还兼具低冲突性和竞争性，往往因怕惹官司而想尽快息事宁人。尤其在面临“民告官”的情形时，大多选择采取冲突性和对抗性较弱的上访渠道反映问题进行求助，就好像是当自己被同龄的强势孩子欺负之后，选择告诉其家长从而使其受到惩罚或者为自己主持公道，然而有时这种公道也只是象征性地出了口“气”而已。

再者就是，现代法庭的审判过程中，司法机关主要通过证据的运用来推理查明案件的法律事实，虽然有时很可能不是所有的客观事实，但是司法机关的裁决依据只认同事实的证据，这就很容易导致实体正义方因无法举证而对判决结果不服，从而走上信访之路[7](P178)。而在行政调解过程中起到重要作用的是政策与人情和对弱势一方遭遇的同情，但是法律因为不一定具有这样灵活的“理性思辨”和“感性共情”，所以不具有这种人情化和人性化的判断。

（二）农民对法律认同度不够。现代法治理念更加重视程序正义的重要性，但有时实体正义和程序正义并不总是相伴而生，甚至是背道而驰的。而在我国传统法治文化中，实体正义原则远远高于程序的正义，人们会根据自身生活常识和地方伦理道德等原则来限制自身行为的同时，也以此来判断自己和他人的行为是否符合“正义”。一直以来内向型的乡村社会都具有“民法”大于“国法”的传统观念，这直接导致国家纠纷解决模式在基层社会下沉和实践过程中的水土不服。一项有法律依据和支撑的裁决如果与“民法”的情理相悖，那么就很有可能引起当事人的拒不执行甚至于对抗，而且这种不满和对抗会得到社会中相当多数对法律不明就里的人群同情和支持，这种同情和支持反过来又更加坚定了当事人信访的决心和信心，也正因此有时信访就成了某些“无理”上访者追求实利的不二之选。故而某些法律规则或然地与“民法”相抵触而偏离实体正义，加上法律程序的耗神费力，成为了当事农民不愿意走法律程序而秉持心中认定的“正义”坚持进行上访的重要原因之一。

（三）基层司法裁判公信力认可度不高。首先，当前司法裁判过程中确实存在一些由于过度追求高效率而忽视办案质量的情况，有如程序上未严格执行办案章程，导致当事人借机扯皮推脱，拒不执行裁判结果。其次，在司法实践中确实存在少数司法人员违规违法办案的现象，如过度使用“自由裁量权”徇私判案而引致裁判不公，收受贿赂等问题，致使案件虽然落定，但是事情却未得到圆满解决。再次，我国法治社会尚未完全形成，仍然存在少数权力的错位和越位现象，导致了司法不够独立和司法权威的不足，继而引起司法裁判得不到人民应有的尊重。最后是司法裁判“执行难”问题，当事人看到了制度上的“裁决之花”，但是却迟迟得不到实际生活中“果实”，造成当事人利益不能得到及时有效的保障。因为生效的法律文书得不到有效履行，故而严重损害了法律的威严，使得当事人不得不求助于信访制度，走上信访不信法的道路。

（四）官本位意识浓重。针对农民维权选择路径的偏好——信访而不信法的行动策略，胡元梓[8](P19)认为从观念上看是由于受到“官本位”的政治权威主义观念影响，因为人们对政府的信任感来源于政府的实践行动，还有人们对权威的崇拜和依赖。农民经常会有这样一种“政府二分”的思想，即中央政府是非常体恤民情的，中央政府减税乃至取消农业税减轻了农民负担，并通过增加财政转移支付，扩大地方的社会公共服务，而地方政府尤其是乡镇政府是“不怀好意”的。因为农民与中央政府的关系是一种道德层面的关系，而与地方政府之间则进行着更为直接、明确和具体的物质利益联系。中央政府是政策的制定者，但是正如经常形容的那样“上面千根线，下面一根针”，任何政策的实施都要有赖于当地政府的配合与反馈，但是由于各地发展水平不均衡，当地政府对于中央利好政策的配套有时也显力不从心。所以通常农民会认为，中央政府可以成为他们诉求表达对象和“盟友”，而地方政府不是农民自身利益的代表者，是不值得信任的。[8](P19)

（五）信访终结机制“终而难结”。信访制度有一套严格的责任追究办法，通过“属地管理，分级负责”的层级制将维稳的压力直接传递到基层乡村干部身上，而信访考核中的“一票否决”犹如乡村干部身上的“死穴”，稍一触碰就会使得乡村干部精神紧绷，小心应对。一些别有用心的农民便抓住和利用信访制度这一特点，以上访为由要挟基层政府，迫使乡村干部满足他们的不合理甚至不合法的要求。[9](P102)当前民众信访的多数诉求是合理合法的，但不可一概而论，仍然存在一定比例的“谋利型”上访，以极端事件形式显现的无理信访或“谋利型”上访，对于社会秩序的损害是不可估量的。另外，基层政权对于无理信访的终结过程，往往处于两难困境之中：强硬的态度容易引发更大范围的无序甚至失控；而妥协的方式则可能会释放出错误的信号，引致更多的访民竞相效仿，将会使得政府陷入更大的困境之中。如何破解这其中的现实困境，将会是今后信访制度改革与发展过程中不可回避而且也是亟待解决的问题。

二、信访不信法造成的影响

首先，由于信访结果存在不确定性，信访又缺乏必要的甄别机制，使得讨利型与求助型上访行为鱼龙混杂难以区分。尹利民[10](P95)通过调查数据分析得出，上访人的诉求能否得到回应或者完全达成，与其诉求的正当性程度并没有太大关系，而是与信访人行动策略的选择得当与否密切相关。可见，信访的结果是不同策略实施后的反馈，这使得信访陷入到“闹剧化”的困境中——即“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，由于执行层面没有规范的制度或者法律文本作为参考和依据，因而在运行流程、工作内容甚至处理标准上，带有很强的“自适应性”和不确定性，致使农民诉求的解决很大程度上取决于具体个案中各方之间的博弈。这种缺乏以实际情境为依据来裁定是否给予救济的行为，具有很大的不确定性和偶然性特征，同时这些不确定性又反过来催生出更多人的讨利或者求助。

其次，由于信访是向上级反映问题，但是问题的解决仍然是由基层政府来操办的，因此上级政府的行政干预会导致基层政府权威在一定程度上受到削弱，甚至会导致上访者与基层政府之间形成矛盾与隔阂。除此之外，由于缠访、闹访、越级上访等非常规上访情况的实际存在，许多地方政府对于上访建立了相应责任机制和责任追究机制，造成了大量的政府以及司法部门的人力、物力和财力的虚耗，但于解决问题方面却见效甚微。甚至于个别地方政府，为了减少信访事件发生，满足一些讨利上访者提出的无理要求，以达到息访或者罢访。

最后，“信访不信法行为”造成人治对于法治信念的消耗。目前信访制度所预设的联系群众、反映社情民意等作用，在现实需要和传统观念催动下逐渐演变成长为一种个人权利救济的主要手段，承载了矫正司法不公、越过甚至替代司法救济的功能。由于政策法规是着眼于维护社会稳定和大局为重，并不是以维护单独的个人权利为根本，因此在这一导向下，上访者利用政策法规的导向和政府的这种处理模式，运用非常化的途径和手段，将涉及自身利益的法律问题转化为涉及社会秩序和稳定的政治性问题，希求能够引起高层政治权力对私人权益的关注和干预。但是这种方式与司法救济相比缺乏普适性和一般操作性，并且面向的广度也不够，因此目前信访制度越过甚至替代司法救济的功能，在实践中是以消解司法权威为代价的。[11](P124)

三、结论与相关政策建议

本文在维权范式的基础上主要分析以解决问题为目的的农民，缘何在维权方式上选择“信访”而不“信法”，认为传统的“无讼”观念、农民对法律认同度不够、“官本位”意识、司法裁判执行困难以及信访终结机制不足是引发农民维权过程中信访而不信法的重要原因。而农民“信访不信法”现象的出现不仅极大提高了我国社会治理的“公共成本”，降低了社会整体福利水平的改进速度，更严重影响我国基层社会的和谐稳定和社会主义法治国家建设进程。

当前我国社会正处于转型期，农村社会中的利益也在发展和分化，由此而引发的诉求也越来越不一致，表现出明显的异质性。但是面对正当的维权和无理的谋利，我们的制度并未及时做出相应的界定与甄别，既缺乏处置类似事件的刚性统一准绳与行事规则，也缺乏便宜行事的柔性章程。访民信访不信法的维权策略，看似是他们个人维权或者讨利等历程，其实更深层次反映的是农村社会法律意识不高和法律调整机制的缺点与不健全之处。除此之外，在建立农民利益表达机制和疏通农民利益表达渠道时，不仅要考虑少数上访者的利益与需求，更为重要的是需要考虑如何构建低门槛且具有普适性的利益表达机制——法律渠道。故此特提出以下几点建议，作为破解农民维权信访不信法困境之思。

（一）给予上访者更多、更彻底的司法救济，赋予司法独立权让法律具有最高的权威性和裁决权。针对由于司法救济的缺陷问题引起的信访：一则是司法不作为或司法无权作为所引发的上访。比如某些信访案件法院不予受理，致使上访者无处求助才选择信访道路的；比如，设置三审终审制度，从而给予当事人更多的阐述自己诉求与权力的机会并且赋予司法独立权让法律具有最高的权威性和裁决权。进一步增强司法的透明度、民主性和专业化，着力抓好依法审案，依法判案，依法结案，充分发挥司法在国家和社会公共治理中的救济作用。二则是司法救济解决作用不够充分所引发的上访。有鉴于此，目前要改革司法制度，给予民众更多并且解决力度更彻底的司法救济渠道，加强案件审理效率和执行效率，对于“执行得了”的案件，要通过彰显法律公正力、威慑力和强制力来获得当事双方的服从与认同，有了看得见的实际解决效果之后，自然可以将上访当事人引向法律解决纠纷的正规渠道。[12](P124)

（二）建立信访甄别机制，建立健全信访分类治理体系，防止无理上访者成功得利造成负面的示范效应。讨利型上访并非完全的基层权力弱化而导致的，还有就是它模仿了求助型的上访并以此来伪装自己，利用压力与维稳的制度空间为自己谋利。但是由于求助型上访的真实存在，在没有其他可以代替的利益表达机制之前，信访机制是不可或缺的农民向上反应通道，但是要作为最后的屏障与兜底或者叫做行洪与泄洪作用来存在的，而不是首当其冲地在第一位置发挥“拦洪坝”的作用。比如，规定除法律无法立案的部分上访案件以外，上访者必须要有两级法院的宣判书，才能接受其信访建档。这样一来既可以使得司法制度得到妥善应用，又可以减少信访制度的受案量，能够极大地提高真正求助型信访的救济效率。

（三）提高农民法治观念和法律素质，推进法治社会建设。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律的权威只有根植于人民的内心，才会受到拥护和真诚地信仰。首先可以进行普法宣传，比如县级和乡镇定期组织法律讲堂和流动法庭进入村庄，增强农民法制观念和法律意识；其次，充分发挥基层党员、干部的带头示范作用，组织其学习法律并向周围民众予以宣传。比如组织其观看经典案例讲解分析，向群众展示法律的公平、公正以及权威性，消除对法律的错误认知。最后，增强法律运用的便捷性和实效性。农民进行信访的原因之一是法律途径便捷性不够，所以有针对性地改进法律途径在实践环节的便捷和实效性，比如合理降低法院的诉讼收费，减少当事人的经济成本；简化基层人民法院审案程序，采取就近审理缩短办案周期，提高法律在实践环节解决问题的效率。

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