农村宅基地利用现状与退出机制研究

陶旭烽 楼佳俊

摘要：通过对农村宅基地利用现状分析，发现农村宅基地利用现状堪忧，存在大量宅基地闲置、超标超占和没有合理退出机制等问题，对这些问题的成因进行了分析，并对建立有效的宅基地退出机制进行了探讨。

关键词：农村宅基地；退出意愿；退出机制

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）04-0140-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.04.035

Study on the Utilization Status and Withdrawal Mechanism of Rural Homestead

TAO Xu-feng，LOU Jia-jun

（College of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Firstly the current utilization situation and its causes of rural homestead were analyzed，it was found the present utilization situation of rural homestead was far from being satisfactory，there were phenomena such as a large number of idle homestead，in excess of standards and criteria of per capital land，and without reasonable withdrawal mechanism，then the causes of the phenomena were analyzed and summarized. Finally the establishment of effective withdrawal mechanism was discussed and studied.

Key words： rural homestead； withdrawal willingness； withdrawal mechanism

土地与政治密切相关，土地问题是国家与农民的核心问题，是中国发展和进一步改革的重要节点，也是决定民心向背的关键问题。2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式将宅基地退出提上议程。2015年11月2日在中央制定的《深化农村改革综合性实施方案》中明确提出，农村改革是全面深化改革的重要内容，并强调开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

关于农村宅基地退出，诸多学者从不同角度进行了研究。黄贻芳[1]通过分析户籍制度改革下不同类型农户宅基地退出意愿及其影响因素，提出推进农村土地改革的政策思考。陈先鹏等[2]通过不同地区的案例分析探讨了不同经济发展阶段地区农村宅基地退出机制比较。欧阳安蛟等[3]从农村宅基地制度缺失及存在的问题出发，探讨了农村宅基地退出机制的构建。蔡继明[4]从土地制度改革的角度提出了建立农民进城和农地退出机制的必要性和构建思路。彭长生[5]通过分析农民宅基地产权认知状况对其宅基地退出意愿的影响，提出了促进农户宅基地退出的相关政策建议。黄花[6]从农村土地退出的背景及影响因素出发，提出了农村土地退出的实施路径及可持续的发展保障。基于前人的研究成果和研究思路，本研究从农村宅基地的利用现状出发，根据现状分析问题，最后结合问题提出关于宅基地退出的一些建议。

1 农村宅基地利用现状分析

1.1 宅基地大量闲置，退出潜力大

伴随着城市化进程的加快以及工业化的不断推进，劳动力转移的牵引力不断增强，因此造成农村大量住房和宅基地闲置。据资料显示，农村每年建房占地约13.33万hm2，但却有约20%的农村住房常年无人居住[7]。在人口涌入城镇或是更换新的宅基地后，原有的村庄大多无人居住，却并没有自然消亡或转为他用，反而土地长期闲置。宅基地的大量闲置使得土地退出市場潜力大，农村土地改革迫切需要明晰规范的土地退出机制。

1.2 一户多宅、超标超占现象突出

现行的农村宅基地是村民通过申请的方式获得并长期使用，宅基地的无偿使用和无期限使用让村民倾向于占有更多的宅基地。根据国家统计局数据统计，目前中国超标准占用宅基地面积占宅基地总面积的20%。这种超标超占的现象造成农村土地资源的极大浪费。

1.3 “小产权房”隐患仍然存在

“小产权房”现象一般是处于经济发达地区的城市郊区。因为农村宅基地限制自由买卖，于是出现了土地隐形市场。在巨大的经济利益驱动下，郊区农民利用宅基地进行变相买卖，甚至利用集体耕地开发建设“小产权房”。“小产权房”的出现也在一定程度上加大了土地市场的混乱和产权纠纷。

1.4 无合理的退出机制

针对农业转移人口的城市公共服务和社会保障严重不足，农民工进城务工后出现诸多的后续生活保障问题。因此，许多农民虽然进城务工却不愿意放弃农村宅基地，同时，随着城市房价和城市物价水平的日益提高，他们出于对城市生活的担心而选择继续保留农村宅基地以获得保障，导致农业转移人口宅基地退出意愿严重不足。

2 农村宅基地利用现状成因分析

2.1 村民法律意识淡薄

不少村民对宅基地存在私有观念，把宅基地当成祖业，认为宅基地归个人所有，是私有财产，在一些地方即使旧宅很久没有人住或者是闲置不用也不退出。

2.2 管理制度不完善

现行的土地管理法律、法规与政策主要偏重于新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则，对于宅基地违规行为缺乏强有力的处置手段。农村村民在宅基地使用方面权利多，义务少，保留超占宅基地的成本很低。另外宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，尽管现行国家有关政策法规明确提出加大推进宅基地置换、复垦、整理工作，但相关的配套制度建设明显滞后。

2.3 退出机制缺失

中国宅基地制度设计的定位是在于其保障功能，就是保证农民的居住权，但是随着市场经济的建立，在城乡统筹背景下，宅基地本身也发生了功能性改变，不再限于居住功能，而更多的凸显其财产功能和生产资料功能[8]。由于缺少有效的宅基地退出机制，农村宅基地买卖、出租、抵押等隐形与灰色交易大量存在。由于这种流转并不受法律认可，只能采取私下交易的方式，这使得宅基地使用权流转更加混乱无序，增加了交易成本和交易风险。

3 宅基地退出障碍

3.1 从农民角度看退出障碍

农村宅基地具有无偿性和保障性。对于在城市务工或务农的农民来说，他们在城镇的就业、居住、养老等方面都不能得到有效保障，只能依赖闲置在农村的土地使用权。要鼓励进入城市的农民将闲置宅基地退出，必须解除他们的后顾之忧，但是当前没有一套完善的政策制度为退出宅基地的农民提供保障。另外，由于现行体制禁止宅基地入市交易，更多农户期望通过拆迁获取高额补偿。现行补偿标准没有明确界定，给农村宅基地的补偿带来很大的随意性。

3.2 从农村集体组织看退出障碍

法律上规定村组集体是集体土地所有权人，其承担有偿收回农村空置房、闲置房的职责，在实际操作中村组集体熟悉地方民情，也有利于此项工作的开展，但是由于农村宅基地收回需要大量的资金，而当前大多数的村集体都无力承担这笔费用，所以其还不足以承担宅基地退出的责任[9]。

3.3 从政府角度看退出障碍

随着农业人口的不断减少，农村闲置的宅基地会越来越多，而农村集中居住点推进步伐加快后，大量不在集中居住点以内的宅基地必将逐步退出。但中国农民的传统观念以及房屋产权保护意识使得这一部分不会轻易退出，必须给予一定的经济补偿才能实现。从行政和财力来看，政府不仅有负责这笔资金的实力，同时也有义务。在政府财政有限且复垦指标不予确认、使用、转让的情况下，政府对宅基地退出制度的建立缺少积极性。

4 宅基地退出机制设计

4.1 完善宅基地使用权制度

基于相关规定，中国农村宅基地使用权具有无偿性和无期限性特征，这对空闲宅基地的有序退出形成制度障碍。《物权法》中规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，使用《土地管理法》等法律和国家有关规定”，这为宅基地使用权制度的完善留下了空间。只有通过修改相关立法，从宅基地使用权的取得、使用、退出等方面进行体系性修正，才能对宅基地使用权人形成一定的制度约束，为空闲宅基地的有序退出提供法律制约。

4.2 创新宅基地换房模式

目前实行宅基地换房模式的地区多数仍然强调就地安置，这种安置方式虽然有很多优点，但是缺点也很明显。一是很多地方宅基地离城镇较远，楼房价值不高且不方便从事农业生产，致使农民退出宅基地热情不高。二是所换楼房周边无产业配套，在外务工人员仍然只能在外务工，宅基地换房只是使宅基地闲置变为楼房闲置。面对这些问题，异地搬迁安置房将农民安置到城镇应该是一个比较理想的解决办法。

4.3 建立宅基地惩处机制

根据《土地管理法》规定，村民一户只能申请一处住宅用地，并且其面积不得超过省、自治区和直辖市规定的面积标准。中国宅基地的无偿性使得一户多宅、一人一宅的现象屡见不鲜。因此，必须建立起相应的惩处机制，对于一户多宅、继承宅基地、多占面积等行为每年收取一定的使用费，可以通过这样的经济压力促使农户放弃多占的宅基地。

4.4 尊重农民意愿

应在充分尊重农民意愿的前提下，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地的处置办法。如在浙江等地进行的宅基地退出异地搬迁安置过程中，年轻的、家庭经济好的村民积极性较高，愿意离开家乡；而年长的、家庭经济条件较差的则不愿意搬迁。在这种情况下就应该充分尊重农民意愿，将愿意搬迁的农户搬迁出来，以他们为现身说法，带动不愿搬迁的农民。

4.5 建立宅基地有偿使用制度

目前宅基地使用具有福利性，对于维护农民的基本生存权和确保社会稳定发挥着积极作用，但由于种种原因，一户多宅、面积超标，进而出现宅基地闲置、出租、私下转让等现象，这一方面与宅基地限制流转有关，另一方面与其无偿使用有关。因此，应建立规范有序的农村宅基地市场，同时建立有偿使用制度，如标准面积范围内的宅基地无偿使用、超过标准的征收使用税和闲置税等，增加持有成本，发挥市场机制的资源配置功能。

参考文献：

[1] 黄贻芳.农户参与宅基地退出的影响因素分析——以重庆市梁平县为例[J].华中农业大学学报（社会科学版），2013，105（3）：36-41.

[2] 陳先鹏，谭永忠.不同经济发展阶段地区农村宅基地退出机制比较[J].国土资源情报，2014（7）：46-51.

[3] 欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，23（10）：26-30.

[4] 蔡继明.关于当前土地制度改革的争论[J].河北经贸大学学报，2015，36（2）：1-5.

[5] 彭长生.农民宅基地产权认知状况对其宅基地退出意愿的影响——基于安徽省6个县1 413户农户问卷调查的实证分析[J].中国农村观察，2013（1）：21-33.

[6] 黄 花.农村土地退出路径研究[J].中南大学学报（社会科学版），2014，20（5）：77-82.

[7] 邹谢华，马俊科，张国桥.自愿原则是前提，激励机制是关键[N].中国国土资源报，2013-11-13.

[8] 庾莉萍.农村宅基地使用权流转的思考[J].中国房地产金融，2010（1）：39-42.

[9] 邓大才，农村土地集体所有权的实践悖论、诠释与出路[J].岭南学刊，2002（3）：38-41.

[10] 郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2014（2）：142-157.

[11] 陈 霄.农民宅基地退出意愿的影响因素——基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012（3）：26-96.

[12] 关江华，黄朝禧，胡银根.基于Logistic回归模型的农户宅基地流转意愿研究——以微观福利为视角[J].经济地理，2013（8）：128-133.