中国改革开放进程中的社会保障国际化：1978-2018
——基于人类命运共同体分析范式的考察

贾玉娇

(吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012)

引　言

现代社会保障制度作为现代文明的结晶推动了经济社会发展成果的共享与共赢。它直接产生于资本主义工业化发展的现实需求，是资本主义进入到工业化新兴阶段后，对产生的新问题、新挑战的内生式的制度回应。伴随工业化进程在西方资本主义范围内全面铺开，社会保障制度开始了早期的国际化进程。由历史纪录所提炼出来的社会保障国际化的路线图来看，从19世纪末到20世纪初，由德国为发轫点，逐步向欧洲扩散。在经历两次世界大战，以及发生于两战之间的经济“大恐慌”后，福利国家理念与原则开始在整个西方资本主义世界蔓延开来。在欧洲本土社会保障制度向福利国家体制转型的同时，美国成为社会保障国际化进程中的新成员，揭开了美国总体性社会重构的新篇章。与此同时，现代社会保障逐步融入新兴独立国家的国家重构过程中。由此可知，在这幅社会保障国际化的图景中，最先显现出来的是欧洲大陆，其次是北美洲、亚洲和拉丁美洲。在现代化这一历史推动力的作用下，社会保障的制度框架、主要项目及运作方式的国际化水平不断提高，并伴随全球经济一体化程度的加深，人们期望形成一个更加通行的社会保障规则，与经济制度和其他社会政策互动，满足全球社会一体化的发展需求①International Labor Organization,Repertoire Des Instruments Internationaux de Securite Social.Geneve,Bureau International du Travail;Holloway,J.Social Policy Harmonisation in European Communuty,1981.。

在由西方现代性推动的社会保障国际化图景的延展过程中，中国正式出场于20世纪70年代末*学界一致认为中国社会保障的发展原点为20世纪50年代，制度形式为国家-劳动保险制度。这一制度安排与社会主义计划经济时期相适应。，由此全面开启了中国社会保障的国际化进程，同时揭开了社会保障国际化的中国叙事。如果说现代化构成社会保障国际化宏大叙事的历史语境，那么改革开放则是当代中国社会保障国际化叙事的具体语境。正是在改革开放的历史进程中，中国社会保障不断汲取世界经验，同时不断展现中国位格、释放中国智慧。

一、审视中国社会保障国际化

(一)对中国社会保障国际化已有研究的回顾

从中国改革开放以来的社会保障制度实践历程来看，受国内与国际双重逻辑支配。换言之，国际化成为中国社会保障制度建设过程中现实的必要的考量。正如前文所述，社会保障国际化成为具有普世意义的现代化及工业化延展的内在应有之义。因此，在尚未形成社会保障国际化问题研究之前，社会保障国际化实践已然发生，并伴随全球化进程的深入，其内涵不断扩展。在总结凝练社会保障国际化实践，以及相关研究的基础上，将社会保障国际化的内涵梳理为动态、静态和互动层面等三个维度。动态维度上的社会保障国际化描述的是社会保障理念、原则、基本制度框架、主要项目和运作方式的国际性趋同*孙建勇：《WTO与社会保障改革——兼谈中国社会保障的国际化问题》，《社会保障问题研究》，2001年第3期。；静态维度上的社会保障国际化展现出来的是，从全球范围内来看，社会保障制度呈现出抽离地域性差异的共同方面；可将社会保障国际化划分为双边、区域和全球等三个层面*Alfred J.Kahn and Sheila B.Kamerman.Social Services in International Throughout the World 1981,U.S.Department of Health and Human Services,Washing D.C.,1982.。

1.中国社会保障双边化

就中国社会保障双边化实践来看，呈现出与中国经济世界一体化进程相适应的特点。在世界经济一体化的驱动下，生产要素在全球范围内实现了合理配置，同时刺激经济结构不断优化*龙玉其：《当前经济环境下中国社会保障系统研究》，《桂海论丛》，2011年第2期；曹永森：《全球化视野下的中国社会保障制度的改革与选择》，《行政论坛》，2005年第2期。。这成为中国社会保障双边化或多边化的结构性前提。其核心议题在于解决劳动力跨国流动背景下的劳动者社会保障权益保护*王延中：《国际双边合作与我国社会保障国际化》，《经济管理》，2010年第1期。。由于中国与他国社会保险制度存在差异，所以需要按照国际惯例和对等原则，进行社会保险领域中的谈判、合作，推动双边或多边社会保险制度接轨，尽可能扩大覆盖⑥王延中：《国际双边合作与我国社会保障国际化》，《经济管理》，2010年第1期。。与此同时，在进行社会保障制度平等对话、有效衔接的过程中，中国社会保障的国际化水平不断提高，从而对经济跨国化、区域化和全球化发展产生积极的助力作用。从中国与他国签署社会保障双边互免协议的时间分布上看，大体上可以划分2000-2002年，2012-2017年两个密集期*由郭炜：《WTO与社会保障的国际化问题》，《经济观察》，2003年第9期中的数据统计所得。。在第一个时期中，中国主要与德国、韩国等国签署了社会保障双边互免协议。在第二个时期中，与中国建立社会保障双边互免关系的国家范围扩大至法国、美国、意大利、瑞士、西班牙等国*由《中国政府关于外籍员工社保缴纳国际双边协定(更新至2017年6月)》整理所得，引自www.sohu.com/a/149159156_617158.。社会保障双边化实践表明中国社会保障制度建设同时需要接受国内外因素的双重考量。

2.中国社会保障区域化

在经济全球化这一不可抗力的驱动下，因地缘利益关系，而使得不同国家之间的经济社会联系呈现出较为清晰的区域化特点。在国家之间的区域连接中，经济领域的对接是重要的。同时，观念、文化、认同，以及社会政策等领域的相互作用也起着决定性的作用*Amitav Acharya,Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problems of Regional Order.London and NewYork:Routledge，2000.pp.3-4.。现代语境中的亚洲区域化进程发端于20世纪的50、60年代的西亚石油国家经济发展*贾玉娇：《挣脱贫困的陷阱：建构一致的亚洲社会保障最低标准》，《社会保障研究》，2014年第1期。。20世纪60-70年代的东亚经济奇迹，全面开启了亚洲经济的区域化时代*王正毅：《亚洲区域化：从理性主义走向社会建构主义？》，《世界经济与政治》，2003年第5期。。随着亚洲各国交流愈发紧密，社会保障应该确保具有可携带性。因此，一些国家的学者和政府官员主张各国应积极致力于本地区社会保障的一致性，探索一致的社会保障最低标准*参见《第二届亚洲社会保障圆桌会议(AROSS)：亚洲人走向一致的最低标准会议论文集》，北京，2010年。。

3.中国社会保障国际化

自20世纪90年代以来，尤其自2001年中国加入WTO以来，中国进出口量占GDP的比率飞速提升，远高于其他人口大国*Compendium.China Compendium of Statistics 1949-2004.Beijing:China Statistics Press，2005.。依据市场经济通行证，中国率先进行了经济全球化实践。在此驱动下，社会全球化问题显现，并成为经济全球化深化发展的题中之义*彼得·汤森：《重构21世纪的社会保障》，《社会保障研究》，2005年第1期。。为此，中国社会保障制度架构逐渐与国际接轨，例如发展“多支柱”的社会保障，积极探索市场化的资源配置机制。从我国社会保障制度全貌上看，呈现出与其他国家共同的特点*按照罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)和约瑟夫·奈(Joseph Nye)的说法，全球化产生了一个更为复杂的相互依赖的国家体系，在其中，跨国规制和组织获得了影响力。詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)认为，急剧的全球化迫使政府和社会适应这样一个世界，在其中，国际与国内、外部与内部的明确区分已经不复存在。。然而，中国社会保障国际化仍旧面临诸多挑战*国际劳工局：《2000年世界劳工报告：变化世界中的收入保障和劳动保护》，中华人民共和国劳动和社会保障部国际劳工与信息研究所译，北京：中国劳动社会保障出版社，2001年。。

(二)人类命运共同体分析范式下的新审视

党的十九大报告明确指出推动构建人类命运共同体*2015年9月，习近平总书记首次在联合国舞台上，对“人类命运共同体”进行了系统的阐述，认为打造“人类命运共同体”就是要建立平等相待、互商互谅的伙伴关系，营造公道正义、共建共享的安全格局，谋求开放创新、包容互惠的发展前景，促进和而不同、兼收并蓄的文明交流，构筑尊崇自然、绿色发展的生态系统。。人类命运共同体理论是对中国传统文明的当代演绎，阐释了中华文明的精髓。为已有四、五百年历史的全球化指明新的发展方向，成为全球化陷入发展困境期的关键之笔，彰显了拥有几千年文明的中国智慧，为新时期的全球化提交了中国方案，必将推动整个人类社会进入新的发展阶段。

人类命运共同体理论的诞生，为社会保障国际化研究与实践提供了新的理论范式。总结该理论范式，可将其要义凝练为“休戚与共和美美与共”两大方面。全球化发展到当代后，其弊端反噬自身。在经济全球化，以及作为此种经济类型支配逻辑的西方现代文明向全球扩张的背景下，由经济快速发展而产生的社会变革与文明互鉴并未随之同步。

经济全球化在各国社会领域中的投影为新移民和新困难群体的出现，即不同种族、性别及身体状况的劳动者打破了各国劳动力市场的原有格局，同时瓦解了与劳动力市场一体化的社会保障制度之基*王国羽：《福利与权利：普遍平等的公民地位与社会福利政策实践的特例》，台北：桂冠出版公司，2002:139-169；Dahrendorf,R.Citizenship and Beyond:The Social Dynamics of an Idea.Social Research,1974,41(4):673-701;Dwyer,p.Welfare Rights and Responsibilities:Contesting Social Citizenship.Bristol,UK:Policy Press，2000.。由于社会保障资格依附于社会个体的成员身份、工作意愿和能力，因此，未获社会权利身份的新成员显然被排除在外。亚洲有48个国家和地区，经济社会发展水平差距较大*朱丽敏：《亚洲社会保障最低标准：基本项目及实施路径》，《社会保障研究》，2011年第1期。。贫困国家人口成为劳动力流动大军中的重要分支*Asian Development Bank(ADB).2008.Social Protection Index for Committed Poverty Reduction.2(Asia).Manila.。群体间的社会关系和社会交往与社会空间处于相互的形塑和建构性关系之中*陆影：《社会空间视域下的“城中村”隔离问题》，《学术研究》，2015年第12期。。

人类文明的多样性是世界的基本特征，也是人类进步的源泉。全球化进程中的文明冲突之源在于一种文明贬损或取消另一种文明，只有建成“和羹之美，在于合异”的开放包容的世界，全球化这一人类文明进程才会继续向前推进。这不仅是一种价值引导，更是对一百多年来社会保障国际化实践的总结*沃夫冈·舒尔茨，蔡泽昊：《全球政治经济视角下的社会保障：历史经验与发展趋势》，《社会保障研究》，2017年第1期。。

(三)从学习他国经验到贡献中国智慧：中国社会保障国际化的双重议题

由学者们的共识可知，中国改革开放是在传统与现代，共产主义与资本主义等多种逻辑的纠缠下向前推进*孙立平：《转型与断裂 改革以来中国社会结构的变迁》，北京：清华大学出版社，2004年版，第15-38页。。由此可以提炼出主导逻辑的国际与本土两个维度。在国际化与本土化逻辑所形成的运动张力的作用下，延展出一幅变迁与改革的制度发展图景。在这幅图景中，中国呈现出了以市场为基础的国际化开放经济体所具有的共同特征*[美]巴里·诺顿，安佳译：《中国经济：转型与增长》，上海：上海人民出版社，2010年版，第4页。，亦即包含社会保障制度在内的制度体系呈现出一定程度上的国际趋同特征。因此，国际化成为解读中国社会保障制度变迁的一个重要视角。然而，从既有的相关研究来看，都以国内经济社会变迁做为叙事视角与线索，忽视了改革开放后，国际化因素对于中国社会保障制度变迁的影响，以及中国社会保障方案的国际推广。

20世纪70年代末，整个世界处于新的矛盾运动状态中，越发显现出社会保障制度与国家竞争力和经济可持续发展存在紧密关系。与新的矛盾运动相契合的社会保障制度改革成为这场政治、经济与社会新秩序重构的核心议题。因此，在这一时期中，来自国际上的社会保障发展经验与教训异常丰富*郑功成主编：《中国社会保障改革与发展战略(总论卷)》，北京：人民出版社，2011年版，第6页。。中国也在此潮流中，融入全球化*全球化首次由瑞瑟(Oliver L.Reiser)和戴维斯(Blodwen Daives)提出，最初取“全世界”的意思。后在1985年，经济学家西奥多·莱维特(Theodore Levitt)提出“经济全球化”，对此，戴利(Herman E.Daly)进行了阐释，指出“全球化”意味着经济意义上的国家边界的弱化甚至消失，相对优势主导(comparative advantage)的国际贸易演变成为一种绝对优势主导的(absolute advantage)区域贸易甚至全球贸易。进程，开启了改革开放的经济社会重构的历史进程。改革，以形成开放之势；开放，以增强改革之力，由此形成中国社会保障改革与重塑的当代语境。依据中国在全球化进程中的发展之势，将1978年以来的中国社会保障国际化进程划分为三个阶段，即以国际经验之精华重塑国内社会保障制度，平等互惠前提下的双边或多边接轨，为世界社会保障发展注入中国社会保障智慧。从中国社会保障国际化力量作用的空间轨迹上看，呈现出一国之内，多国之间到世界共同体的增量演进轨迹。

二、博采众家之长、形成中国社会保障理性的国际化时期：1978-2000

虽然以技术、经济全球化为先导，进而引起社会、文化和政治力量呈现出一定程度上的超地域趋同*The Challenge of Global Capitalism:The World Economy in the 21st Century,Princeton,NJ:Princeton University Press,2000.，但是由于中国发展市场经济*综观全球经济改革的措施，可以得出这样一个结论，即市场化是国际化最主要的特征，它与经济一体化、金融自由化以及资源资本化的潮流不仅是一致的，而且是同步的。的先决条件不同，从而形成市场化改革-国际性经济社会问题产生-国际性社会保障问题产生-国际社会保障经验借鉴-中国社会保障制度理性形成的逻辑脉络。纵观这一时期的中国社会保障国际化历程，并非呈现出匀速匀质的发展状态，而是以两个时间点为节点，即1992年邓小平南巡讲话和2001年中国入世，呈现出不同的发展节奏。

(一)社会保障国际化初探时期：1978-1992

1978年末，以中共十一届三中全会为标志，拉开了中国以市场经济转型为核心的改革开放的大幕。为实现社会平稳转型，中国采取了渐进改革的策略。具体说来，在1978年至1992年，采取了双轨制和权力下放等方式*[美]巴里·诺顿，安佳译：《中国经济：转型与增长》，上海：上海人民出版社，2010年版，第75页。，由此形成计划与市场机制并存的格局，即在传统计划经济之外，开展市场经济实践，并逐渐增强市场发展之势，蚕食指令性经济体制*这种做法最先在农村发起，至1983年底，农村几乎普遍采取了土地承包制。这一制度激发了农民的生产积极性，使得农业劳动生产率迅速提高，并压缩了农民农作的劳动时间，而释放出来的时间转变成为非农生产时间。此时，越来越多的农民开始在乡镇企业中做工，使得乡镇企业获得快速发展。。为进一步推动市场经济改革进程，邓小平在1986年要求启动“以党政分开”为重点的政治体制改革，但是没能推进下去，导致指令性思想的回潮*由于丧失大步推进改革的时机，行政腐败、通货膨胀等问题愈演愈烈，改革最后以1988年的抢购风波和1989年的政治风波告终。在1988年的经济危机和1989年的政治风波以后，一些政治家和理论家把这次经济和政治动荡归罪于市场取向的改革，指责“取消计划经济，实现市场化”就是“改变社会主义制度，实行资本主义制度”。。直到1992年初，邓小平做了推动进一步改革开放的南方讲话以后，市场经济才最终确立发展势头*吴敬琏：《中国改革进入深水区：挑战权贵资本主义》，《中国未来30年》，北京：中央编译出版社，2010年版，第89页。。1992年10月，中共中央第十四次全国代表大会的召开标志中国社会主义市场经济体制确立。

社会保障制度在某种意义上说就是社会经济制度本身的体现*马杰，郑秉文：《计划经济条件下新中国社会保障制度的再评价》，《马克思主义研究》，2005年第1期。。因此，它作为市场经济转型与发展的内在应有之义，也呈现出了与之同步的变迁态势。在这一时期中，中国社会保障实践沿着两个方面展开，一是恢复计划经济时代的社会保障制度*到70年代末期以后，国家先后颁布、实施了《关于工人退休、退职的暂行办法》(1978年国务院颁发)；《关于安置老弱病残干部的暂行办法》(1978年国务院颁发)；《关于老干部离职休养的暂行规定》(1980年国务院公布)，解决文革十余年间积累的整整200万人无法退休的严重情况，恢复机关事业单位与全民企业职工养老保险制度。，二是在此之外，探索建立与新兴市场经济相适应的现代社会保障制度*郑秉文：《新中国60年社会保障制度回顾》，《当代中国史研究》，2010年第2期。。其中，现代社会保障制度发展与双轨制下市场经济浸入和吞食计划经济的历程同步。面对市场经济转型而产生的经济社会问题，以及由此形成的社会保障挑战，中国主动吸取国外先进经验，重塑中国社会保障制度。总的来看，主要汲取西方比较成熟的三方负担，社会经办，以及社会统筹与个人账户相结合的社会保险做法。

按照市场经济浸入计划经济体制的时间序列，企业职工养老改革最先发起。经由近百年的发达国家社会保障实践证明，以养老保险为特征的社会化养老成为普遍选择。该模式具有立法强制、费用分担、统一组织实施等特点，成为化解中国企业职工养老负担沉重的必然之举*郑功成：《从企业保障到社会保障——中国社会保障制度变迁与发展》，北京：中国劳动社会保障出版社，2009年版，第41页。。在具体改革思路上，中国借鉴了欧洲的社会统筹制和东南亚、南美的完全积累制。在1981年，由劳动人事部门和中国人民保险公司牵头，开始了养老保险改革的试点工作，并于1984年联合发布《关于城镇集体企业建立养老保险制度的原则和管理问题的函》，倾向于集体企业养老保险制度采用基金积累制形式。1991年，在借鉴国外社会统筹的经验基础上，国务院出台《关于企业职工养老制度改革的决定》，极大地推动了企业养老保险的社会统筹发展；市场化改革后发的机关事业单位养老问题于1992年被提出*1992年，中共中央组织部和国家人事部颁布《关于加强干部退休工作的意见》，提出“因地制宜、不断改进和完善退休干部管理形式”，机关事业单位养老保险改革试点工作由此展开。。

随着市场经济条件下，劳动合同制职工数量的日益增多，以及失业群体显现，国务院于1986年颁布了《国营企业试行劳动合同制暂行规定》，形成养老保险三方负担雏形；同时颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，勾勒失业保险的最初框架。与此同时，医疗保险改革迫在眉睫*这一时期医疗方面出现结构性矛盾，一方面，许多新型所有制的职工没有保险，另一方面，在传统医疗保险制度下，医疗服务几乎免费，医疗费用上涨严重，特别是在1979-1982，1986-1987年，医疗费用都超过GDP增长速度和财政收入的增长速度，具体数据可见《中国劳动工资统计资料(1949-1985)》(中国统计出版社1987年版)和《中国劳动工资统计资料(1986-1987)》(中国统计出版社1989年版)以及《中国统计摘要(2009)》(中国统计出版社2009年版)、《新中国五十五年统计资料汇编》(中国统计出版社2005年版)，给企业带来了沉重压力，企业改制举步维艰。。1992年，劳动部拟定了《关于企业职工医疗保险制度改革的设想》，提出扩面和三方共担原则。同年，医疗制度改革领导小组成立，标志中国即将进入新型医疗保险制度改革阶段。

(二)中国社会保障兼容并蓄时期：1993-2000

1992年，邓小平南巡讲话标志中国改革开放进入新时期。此后，中国改革开放加快推进步伐，深化市场经济体制改革，完善市场经济制度，发展劳动力市场，并做好与世界经济全面接轨的准备，成为这一时期的发展主线。与此同时，中国经济体制转型进入阵痛期。在内外双重挑战下，兼容并蓄，健全、完善社会保险制度，大力发展社会救助制度，塑造中国社会保障制度理性。1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，标志着市场经济体制的确立，与之相适应，提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹与个人账户相结合”的制度安排。

从这一时期的社会保障国际化实践来看，呈现出两大景象，一是继续全面深化推进上一阶段确定的社会保障改革思路；二是面对加深的国际化所产生的经济社会挑战，持续推进中国社会保障制度国际化程度。

就前者而言，国务院于1993年、1995年和1997年先后颁布三部法规，明确了养老保险社会统筹与个人账户相结合实施方案的三方原则与宗旨，以及企业和个人的分摊比例*West,Loraine A.“Pension Reform in China:Preparing for the Future.”Journal of Development Studies,1999.35(3),February,153-183.，并实现统帐结合模式的最终确立*1993年，国务院发布《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标；1995年3月，国务院又发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》及附件一《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之一》、附件二《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之二》，对许多问题作了新的规定，但是在实际操作中，全国产生了上百种改革方案，导致了地区之间养老金水平相互攀比、中央难以管理调控、职工跨地区流动困难等问题。为解决养老保险多种方案并存的问题，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的养老保险制度正式建立。。此外，1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，标志统账结合的医疗保险制度最终确立*人力资源和社会保障部：《1999年劳动和社会保障事业发展统计公报》，http://wi.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2005-12/14/content_99523.htm.。应当说，统帐结合制度是中国现代企业养老制度的创新，但是，从其制度构成、安排、运营方面看，它既吸取了瑞典等欧美发达国家的经验教训，又吸取了新加坡中央公积金模式和智利模式的某些经验，将国家与个人责任相结合，将个人自我负责与社会互助共济相结合，具有更加完备的制度功能。

就后者而言，中国自1993年末开始大规模的外贸改革，直至2001年中国加入世界贸易组织，外贸改革带来中国新的经济社会变迁与挑战。自1993开始，中国城市各类下岗人数总计达到5000万。解决数量如此庞大的国企下岗工人的生活问题是一项巨大的社会工程。政府花费了很大的成本和努力来减轻国有企业工人的失业冲击*Appleton et al,“Labour Retrenchment in China:Determinants and Consequences.” China Economic Revies,2002,13(2-3):252-276.;Giles,Park and Cai,“How has Economic Restructuring Affected China’s Urban Workers.”China Quarterly,2006.no.185(March),61-95.。同年，改革待业保险制度*1993年，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》，同时废止《国营企业职工待业保险暂行规定》。，但是仍旧无法适应现代市场经济发展要求。1997年，中国出现失业高峰。为应对这一严峻的社会挑战，国务院颁布《失业保险条例》，同时颁布《城市居民最低生活保障条例》，建立新形势下失业人员的双重保障。此外，为适应世界贸易一体化的发展需要及其所产生的新变化，1999年将养老保险覆盖范围扩至外商投资企业、城镇私营企业、城镇个体工商户。为促进全国统一劳动力市场的形成，开展新型农村养老保险的试点工作*始自1992年的农村养老保险制度，农民参保积极性不高，自1999年起基本处于停滞状态。但农村养老保险是现代化进程中不可回避的问题，在此背景下，全国各地开始了新型农村养老保险的试点。2008年6月，国务院召开会议，决定2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。，实现农保的统帐结合与三方负担。

三、中国社会保障国际化的挑战与发展：2001-2011

库兹涅茨(Kuznets)指出，全球化“不但在经济领域，还涉及社会制度和观念，都需要某些结构变迁，离开它们的话，现代经济增长就不可能实现。”*Kuznets,Siman.Economic Growth of Nations:Total Output and Production Structure.Cambrige,MA:Harvard University Press.1971,p.348.这一观点得到了霍利斯·钱纳里(Hollis Chenery)的支持，并将全球化发展为“持续增长所必需的一整套相互关联的结构变化。”*Abramowitz,Moses.“Notes on International Differences in Productivity Growth Rate.”In The Political Economy of Growth,ed.DennisC.Mueller.New Haven,CT:Yale University Press.1983,p.85.从2001年到2011年的十年间，中国迅速发展成为全球工业生产中心，也几乎拥有全球最大的消费市场。在取得成就的同时，也给中国提出了严峻的挑战*林毅夫：《从西潮到东风》，北京：中信出版社，2012年版，第2页。。如果说上一阶段运用国际化经验进行中国社会保障制度探索，那么这一阶段在继续探索并形成中国社会保障制度理性的同时，增加了社会保障双边、多边和区域一体化的探索进程。

(一)以国际经验之精华深化中国社会保障制度改革

就这一时期深化社会保障制度改革而言，在应对国际化挑战时，继续借鉴和探索发达国家改造原有社会保障制度的路径，即多支柱*1998年，美国总统克林顿和英国首相布莱尔在美国发表“联合声明”，公开“支持强制性的养老储蓄”，认为“将国家资金和私人资金结合起来解决养老问题的制度值得推广”；世界银行其后推出“三支柱”、“五支柱”养老方案。尽管各国的划分方法有所不同，但几乎都把国家负担的基本保障与雇主或雇员承担的补充保障分割开来，形成一个多元重叠或多柱支撑的结构。的制度架构*童星：《全球化视野下的社会保障制度改革》，《中国人口报》，2013年3月4日，第003版。，资源配置和投资运营的市场化*孙建勇：《WTO与社会保障改革——兼谈中国社会保障的国际化问题》，《社会保障问题研究》，2001年第00期。。

首先，与世界性大工厂相配套的社会保险改革。2004年，中国作为“世界工厂”，其国内生产总值中工业占比极高，其中，制造业占工业的75%。就业结构的变化与全国统一劳动力市场的形成，要求建立更加积极的社会保障制度体系，激励劳动力释放，保护劳动力储备。就前者而言，2004年劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》，明确企业年金制度为养老保障第二支柱，并将其定位为信托DC型*DC计划是指通过企业建立养老保险帐户的方式，由企业或者是企业和职工定期按照一定比例向养老保险计划缴纳保险费，职工退休时领取的养老金金额取决于个人帐户基金积累规模(包括投资收益)。制度。就后者而言，2003年启动新型农村合作医疗，颁布《工伤保险条例》。2007年，开展城镇居民基本医疗保险试点，建立农村最低生活保障制度。2008年，启动工伤康复试点*人力资源和社会保障部的历年劳动和社会保障事业发展公报，http://wl.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/node_5436.htm.。

其次，“雁行”发展序列下劳动力市场升级带来的挑战。中国入世后，国际社会对中国就业前景的预判有不同看法，一种是乐天派，认为随着GDP的增加，中国将每年增加1200万个就业岗位。另一种是悲观派，认为由于受保护的农产品开放后，将导致失业者增加1100万人*邓大松等：《中国社会保障若干重大问题研究》，深圳：海天出版社，2000年。。实际情况是，全球化主要通过国际分工模式变迁与产业结构变迁两条路径来影响劳动力市场的格局变化*米什拉：《社会政策与福利政策——全球化的视角》，郑秉文译，北京：中国劳动社会保障出版社，2007，第28页。，有学者将其称之为“雁行模式”*赤松要(Akamatsu)在1932年发表了一篇开创性论文，其中首次提出“雁行模式”，其含义是大雁组成一个倒V字阵形往前飞。具体参见Akamatsu,Kaname.“A Historical Pattern of Economic Growth in Developing Countries.”Journal of Developing Economies,1962,1(1):3-25.。制造业层次和复杂水平的提升，一方面对高层次人才提出更高要求，另一方面挤出大量低端、剩余的劳动力*在世界经济发展进程中，呈现出不同发展批次国家之间的产业、就业结构替代的时间序列，赤松要(Akamatsu)将其称为“雁形模式”。林毅夫在梳理Umited Nations Statistics Division 2011数据后发现，中国在2008年的产业结构开始向上一批次升级，由此带动中国劳动力市场转型升级。。2009年为转变的拐点。由此形成劳动力过剩背景下的劳动力短缺悖论，失业人口数量增加，分配冲突加剧*Wang Shaoguang,The Social and Political Implications of China’s WTO Membership,Journal of Contemporary China,9:25(2000),pp.373-405.，推动中国失业保险和最低生活保障制度进一步完善。 最后，社会保障基金的市场化运营。2000年中国社会保障基金建立，与此同时，全国社会保障基金理事会成立，专门对社会保障基金进行管理和投资运营。

(二)平等互惠基础上的多边接轨

虽然改革开放以来，中国社会保障制度不断融入国际元素，但是制度的国际开放度不够。在这一时期中，虽然与个别国家签署了社会保障双边协议，但是距离畅通的社会保障双边或多边关系尚远。然而，经济一体化对中国社会保障制度开放度的调整要求是十分迫切和现实的。这是因为，开放的社会保障制度既是经济开放的结果，又对经济开放起到促进和保障作用。伴随资本的全球流动，劳动力也如影随形地跨国流动，必然产生养老、医疗、失业、工伤等社会保障问题的国际化。入世后，中国需要遵照国际通行规则，遵守多边协议，在兑现外来劳工的社会保障待遇时，保护本国输出劳工的社会保障权利。

四、贡献中国方案的社会保障国际化时期：2012-2018

美国学者福山在冷战结束后提出了著名的“历史终结论”*“历史终结论”，认为苏联解体标志着共产主义的终结，历史的发展只有西方的市场经济和民主政治一条道路。他提出人类社会的发展史，就是一步以自由民主制度为方向的人类普遍史，自由民主制度是人类意识形态发展的终点和最后一种统治形式，从此以后，构成历史的最基本的原则和制度就不再进步了。，随着中国经济的崛起，连福山本人也公开承认“历史终结论”有待进一步推敲和完善，西方自由民主并非人类进化的终点。2008年开始的全球金融危机宣告了盛极一时的新自由主义的衰落。其衰退的根源在于，以美国为代表的新自由主义思潮无法解决经济全球化背景下更加加剧的生产的社会化、全球化与生产资料或生产要素私人占有之间的矛盾*程恩富：《超越霸权，建立全球经济政治文化新秩序》，《中国未来30年》，北京：中央编译出版社，2010年，第115页。。与此同时，人民币的国际化、亚投行的建立以及一带一路战略的提出，表明中国由10多年前的全球化追求者转变为经济秩序的参与者，形成了与中国经济大国地位相匹配的国际地位和影响力*王辉耀：《中国模式的特点、挑战及展望》，《中国市场》，2010年第4期。，有人称21世纪是中国的世纪*潘维，玛雅：《共和国一甲子探讨中国模式》，《开放时代》，2009年第5期。。由此，全球化主导之势发生新变化。面对中国崛起所产生的全球变化，一些西方学者重提“金德尔伯格陷阱”，指称新兴领袖大国无力提供必要的全球公共品，从而造成世界治理领导力真空，导致世界失序*查尔斯·P.金德尔伯格著,宋承先等译:《1929—1939 年世界经济萧条》，上海：上海译文出版社，1986 年版；罗伯特·吉尔平著,杨宇光等译:《国际关系政治经济学》，北京：经济科学出版社，1989年版。。那么，中国是否在经济领跑之外，具有应对由此带来的政治、社会与文化结构性变迁的能力呢？与传统领袖大国稳固治理秩序的策略不同，中国提出命运共同体的战略框架，将由世界各国构成的关系网络作为领袖大国追求利益的出发点和归宿点。

与之相伴，社会保障国际化的主导逻辑开始发生改变，亦即国际化并非是学习和效仿他国的单向度过程，而是在发展的过程中，与他国形成互赏互鉴的双向互动过程。这种由“被动”向“主动”转变的国际化才是健康的、可持续的。自2012年党的十八大以来，习近平总书记对深化中国改革开放作出重大的战略规划，进一步明确了中国特色社会主义发展方向与现阶段所处的历史方位，以及中国在世界历史进程中的作用。命运共同体的提出将实现人民美好生活和中华民族伟大复兴的中国梦与世界各国共荣共赢的发展之梦紧密地联系在一起。

在这一时期中，党中央将推进国家治理体系现代化水平和提升国家治理能力作为深化改革开放的体制保障。就社会保障改革而言，在以下几个方面取得重大成就。一是破除制约社会保障制度改革的利益壁垒，实现社会保障制度并轨，打通不同地域、不同人群、不同制度之间的衔接通道，理性提升社会保障统筹水平；二是社会保障转移支付的水平显著提高；三是社会保障转移支付的扩面速度加快；四是社会保障经办服务能力显著提升。

这一系列重大成就彰显出中国道路的成功，东方政治文明的魅力，展现出不同于西方的国家类型及国家能力。习近平总书记在总结推进东西部扶贫协作时所指出的，“这在世界上只有我们党和国家能够做到，充分彰显了我们的政治优势和制度优势”。在这个由中国特色社会主义实践所书写的不同于西方的现代化发展方案中，可以凝练出以下内容：一是坚持以人民为中心作为政治发展动力。唯物史观认为，人民群众是历史的主体，是推动社会发展进步的决定力量。习近平总书记强调，人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量；二是吸纳、容括的政治发展能力。根据不同时期社会主要矛盾的变化，以及社会多元化、复杂化发展趋势，将其吸纳、容括进入政治权力系统，消解国家与社会之间二元对立的矛盾；三是动员社会广泛参与的政治发展策略。以政府为主导，积极构建了政府、社会、市场协同推进的多元社会保障治理格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的社会保障治理体系。

中国，作为世界上最大的发展中国家，中国社会保障事业发展所取得的成就与经验，填补了传统现代化发展弊端，为新时代下的世界各国发展提供了另外一种选择。