行政处分在行政责任追究中的落实
——以行政主体责任追究与行政处分的衔接为切入点

刘赫喆

(山东大学 法学院，山东 青岛 266237)

我国行政责任制度建设仍处于起始阶段，存在诸多缺陷及问题，主要体现在权责不平衡、行政机关内部制约缺乏、法律法规缺失等方面。特别是行政公务人员的行政责任难以落实，其中最为突出的是行政责任实现不能与实现瑕疵，本体制度不健全、监督与救济机制不完善等是导致公务人员行政追责实现不良的主要成因。其中行政处分作为行政公务人员承担行政责任最严格的表现形式，更是缺少应有的法律规范。虽然法律对相关责任人员的责任有所规定，但由于行政处分的实施主体是任命机关或监察机关，行政相对人不能干预，实践中责任追究往往无法落实到个体，由行政主体承担相应行政责任即告结束。因此，如何弥补行政处分制度的缺失以构建全方位的行政责任追究机制，是目前确保行政责任落实到位的重点和难点，同时也是行政处分制度制约、监督权力行使并改善行政伦理道德的关键所在。由此产生一种设想，通过建立责任追究中行政处分与行政主体责任承担的协作模式及衔接制度，实现行政追责中各环节资料与意见的共享，追责行为的实施主体互相监督甚至承担连带责任，促使行政处分在责任追究中得以落实。

一、现行责任体系中行政处分的不足

我国行政内部体系中权责严重不平衡，立法对行政机关以及执行公务人员的行政权力规定较为具体，但对其应承担的责任，在形式、内容的规定上均相对笼统，关于行政处分的要求更是罕见，无形中弱化了对权力的制约。对于行政责任的追究，在我国现有法律规范中，宪法仅停留在原则性规定层面，而各部门行政管理法的规定较为分散且未形成体系，此外部分专门规定行政行为的法律文件中同样有所体现，例如《中华人民共和国行政许可法》等。但总体而言，我国尚没有形成统一的法典，各部门相关的规章制度缺乏严密性和权威性，同时责任对象认定存在分歧，由此使得决策责任的追究片面且缺乏一致性。虽然多数单行法针对法律责任都有专门章节进行规定，但是由于作出各类追责行为的主体并不相同，实践中普遍存在行政公务人员追责不到位问题，特别是行政处分行为缺乏可操作性，责任落实在学理和法律规范方面均缺少有力支撑，具体体现在以下几个方面：

(一)责任学说范围的不完整

关于行政责任的承担，目前学界的主流观点为“行政主体责任说”，认为行政责任是行政主体及其执行公务人员违反法定职责和义务的责任*王连昌：《行政法学》，北京：社会科学文献出版社，1993年版，第301页。。鉴于作为行政责任承担主体的国家是抽象主体，而国家通过法律规范将行政权力授予行政主体及其公务员行使，自然也应当承担相应的行政责任。如果行政机关及其公务人员在行使行政职权的过程中，产生行政违法行为或者不当行使职权行为，导致公民等其他主体的合法权益受到侵犯，理应予以追究。学说主张承担责任的对象是行政主体及其公务人员和法律法规授权的组织，行政主体指能独立以自己名义对外行使行政职权，并承担法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织，而行政公务人员包括国家公务员和其他行政公务人员*根据《中华人民共和国公务员法》规定，行政公务人员包括该法重新界定的七类机关的工作人员，以及虽不具有公务员身份，但是经法律法规授权、具有管理公共事务职能、经有权机关批准的工作人员。，显然不属于行政主体范畴，如果仅将行政主体确定为追责对象，则无形中缩小了学说涵盖范围，容易造成对行政公务人员追责的忽视，使得行政处分行为无用武之地。从这个角度出发，将此类学说称为“行政主体及公务人员责任说”更加准确*彭国甫主编：《公务员依法行政读本》，海口：海南出版社，2002年版，第189页。。

(二)责任对象认定的模糊

违法行为所产生的法律责任的承担主体通常分为两大类，一是包括各级政府及有关部门在内的单位、组织等行政主体，二是对违法行为理应承担直接责任的主管人员及相关人员。对于第一类主体，其承担法律责任的方式多表现为实施追责行为的主体对其作出相应惩罚，大致分为损害赔偿、罚款、没收违法所得等经济性惩罚和撤销违法、纠正不当等行为纠正性惩罚。至于第二类主体，在行政法律规范中专指以公务员为代表的行政公务人员，需给予行政处分。行政公务人员的承担行政责任形式主要有通报批评、赔偿损失、行政处分三类，其中行政处分是最严厉的行政性制裁措施。其实质是在行政主体对相对人承担相应的行政责任后，对行政主体内部有故意或重大过失的工作人员进行的责任追究，即表现为国家公务员对国家应承担的行政责任*《中华人民共和国政府采购法》第七十一条的部分内容如下：采购人、采购代理机构有下列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。。

以《政府采购法》为例，关于行政责任的界定*参见张茂林：《论我国的公务员行政处分制度》，华东师范大学硕士学位论文，2004年。，其中“责令限期改正，给予警告，可以并处罚款”属于行政主体的责任，由具有采购职责的行政机关及代理机构承担，而其中关于“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员”的处分承担主体应为行政公务人员。由此引发一个问题，同一违法行为所引起的行政系统内部法律责任，常常包括行政主体责任和行政处分两个部分，分别由行政机关及其主要责任人员承担，而对行政主体进行追责的主体并不具备作出处分的权利，意味着对行政主体追责和行政处分两种行为的实施主体必然不同。我国行政责任追究缺乏对抗性，同时存在公开性不足等问题。部分办案人员通常将行政机关与其公务人员视为一体，责任追究通常到行政主体为止。因此，行政责任对象的混淆是实践操作中经常出现的错误，应当把公务人员的责任与行政主体责任区别开来。由于公务人员不当行为给相对人造成损害的，行政机关应当对外承担行政责任，但行政机关的一切行政行为由公务人员具体执行，相关部门有权追究直接责任人员的行政责任。只要行政法律规范明确设定行政公务人员行政责任的，应当由相关公务人员承担；即使没有明确规定，单位主管领导个人也应当承担相应责任。

(三)责任追究主体的交叉

我国对行政主体的追责制度相对成熟，实践中的问题一般能够妥善解决。而行政处分本身法律规制欠缺，实施主体模糊的情况时有发生，且缺乏妥善解决的方法。我国《公务员法》将行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，《中华人民共和国宪法》第89条和第106条以及《国家公务员暂行条例》、《行政监察法》中也对行政处分的确认机关做出规定。然而关于行政处分的任免机关的确定，仍然存有一定争议，根据《国家公务员暂行条例》第35条规定，我国行政处分的实施主体为任免机关和监察机关，即行政处分双轨制。行政监察机关作为专门的对公务员实施监督的机关，其处分权包括直接行政处分权和提出给予公务员行政处分的监察建议权。然而部分法律法规却把行政处分机关限制为违法国家公务人员所在单位或者上级主管机关，如《中华人民共和国环境保护法》第45条规定，环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。此项规定限缩了实施主体的范围，实际上剥夺了监察机关的行政处分权，缺乏操作合理性。

此外，该条例第46条进一步规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门按照规定的任免权限和程序任免国家公务员”，因此乡镇人民政府不应享有行政处分权，但是《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》第10条又规定乡镇人民政府也享有一定的行政处分权，有的地方政府规章甚至对其作了明确的规定*参见唐秋玲：《我国公务员行政责任追究机制探讨》，湘潭大学硕士学位论文，2006年。。行政处分实施主体的权限不清，使得处分行为的实际操作难度加大，为了避免不必要的争端，一些责任意识淡薄的行政机关，选择有意识地忽视公务人员的违法违纪行为，放弃行使行政处分的权利，这显然违背了行政基本精神。行政处分权主体不清，或者任免机关和检察机关的权限出现交叉重合，不仅严重影响行政处分行为的行使，更是为对行政主体及个人追责工作的衔接增加了难度，相关案件材料的移交工作受到限制，不利于行政责任的全面落实。

(四)责任追究程序的空白

我国关于行政处分的责任落实不到位，主要原因之一在于追责程序设置不尽合理。首先，行政处分的启动存在较大漏洞，正常的程序启动应当是行政机关发现其公务人员存在违法违纪嫌疑或其他人向行政机关、监察机关举报。但实践中行政处分是否作出通常依据行政长官的主观意志，即使是违法行为的受害方，也仅能主张行政主体依法承担责任，没有资格要求对公务人员进行处分*参见张茂林：《我国公务员行政处分制度中的问题与对策》，《陕西行政学院学报》，2007年第11期。。甚至对行政主体的追责也并非启动行政处分的条件，程序启动的单一性为行政处分的落实增加了难度。

其次，目前我国没有任何关于对行政主体追责与行政处分联合处理或材料移交的制度，各部门之间行使行政权能配合不足，实践中多由对行政主体作出惩罚的机关进行处理，但因权限制约，仅能落实关于行政主体承担责任的部分，对于责任人员的行政处分通常不了了之，法律中虽有关于行政处分的规定，但责任落实并不到位。因此必须把对行政主体的追责制度与行政处分制度结合起来，完善其程序规范及具体操作规定，促使各类办案人员在责任追究工作中积极配合。只有完善针对行政公务人员的行政责任追究制度，才能对公务人员的权力行使进行有效监督，并对其违法行为予以追究，促使公务人员提升依法行政水平。

综上所述，行政责任体系尚有诸多不足，特别是关于行政处分责任的落实，无论是理论建构还是实践中追责主体、责任对象的确定，都存在较多疏漏，致使行政公务人员责任意识淡薄，所享有的权利义务不对等。因此，如何建构行政主体追责与行政处分的协作模式，从而使行政处分的实施得到切实有效的保障，是行政责任体系建设日臻完善的关键步骤。

二、责任追究的协作模式选择

目前我国行政法律法规对多部门综合作出法律行为的执法程序、法律责任、监督救济缺乏明确规定，在行政系统内部责任追究方面，对于同一违法行为涉及到多个追责行为的情况，在法律规制上仍属空白。结合我国实际，针对责任追究中关于行政处分的缺失，对行政主体追责与行政处分的协作主要有两种可选择模式，一是对行政主体的追责与行政处分并行；二是对行政主体的追责先行，为行政处分的开展奠定基础。

(一)对行政主体的追责与行政处分并行

第一种模式需要借助行政执法的协作来实现，要求两个或者两个以上的行政执法主体根据履行职责的需要，共同派人进行行政检查和案件调查，但是根据各自的法定职责权限，分别作出行政处理决定。具体而言，有权对行政主体实施惩处的机关与作出行政处分的机关应当协同工作，各自进行调查取证并将资料及时共享。两者共同履行行政职责，但分别作出惩罚及处分决定，不受对方行政行为的干扰。

两个实施主体协作顺利进行的关键在于程序的合理性。我们可以合理借鉴行政处罚中的相关规定，根据案件复杂程度分为简易程序和一般程序，一般程序主要包括调查取证、告知、审批、决定、送达、执行等阶段。在对行政主体追责与行政处分并行的模式中，不论由哪方率先发现违法行为，双方实施主体应当相互告知，因此理论上二者的立案环节是同步的。调查、审理阶段虽然各自进行，但是由于整个过程中实施主体信息共享，正常情况下应基本维持在同一时间作出决定。需要注意的是，目前简易程序、听证程序等规定都是行政处分程序所不具有的，这些差异可能使二者作出决定的时间存在出入。由于缺少必要的程序方式与环节，行政处分的效率及准确性受到影响，为了达到协作一致的目的，必须参照行政主体追责程序，弥补处分程序的不足。

在法律规定的案件范围内，对行政主体进行追责可以仿照行政处罚适用简易程序，省略不利于及时处理案件的环节，而行政处分仅有一种普通程序，无论违法违纪行为情节轻重均统一适用。针对此项程序缺失，可以参考德国关于处分行为的有关规定，根据公务人员违法违纪的严重程度或处分决定的性质，允许不同机关或人员依据不同程序履行处分权，情节轻微的可适用简易程序。二者协作中，在简易程序的选择上应当具有一致性，才能保证行政机关之间的合理配合。此外，行政处分作为一种内部行政行为，与以公开为特征的行政主体追责制度相比，其操作及监督的透明性远远不够。因此行政处分同样应当引入听证程序，既能维护公务人员的合法权益，同时也有利于发挥其教育惩戒作用。在行政处分行为中，可以有选择性地适用听证，比如行政机关对违法违纪公务人员拟作出开除等严重的处分决定前，应当允许受处分公务人员申请听证*季龙江：《论我国行政处分程序制度的完善》，延边大学硕士学位论文，2006年。。这样不仅有助于增强内部行政行为的透明度，拓展针对行政机关的监督途径，而且能够确保当事人的合法权益不受侵害，避免行政争议的发生。在协作模式下，听证程序无需同时启动，行政机关对惩罚行为有异议申请听证的，其涉及行政处分的公务人员自然有资格同时申请听证；若行政机关未申请听证，但公务人员对行政处分行为申请听证的，处分主体也应当同意其听证请求。需要说明的是，由于行政处分决定与公务人员及受害当事人均息息相关，因此听证请求权不仅应授予当事公务员，因违法行为而受到侵害的行政相对人同样享有请求权*参见姚瑞敏：《论完善我国行政处分的程序》，《中国法学》，2001年第3期。。

对行政主体追责与行政处分并行的协作模式，具有两类主体独立工作、互不干预的优势，既能保障资源共享，又避免受到对方干扰。但此种模式的缺点也十分显著，各自独立工作效率明显降低，二者程序相互重叠，调查取证过程交叉混乱，可能导致作出行政行为的事实依据存在差异，从而使得对行政主体责任的判定与处分决定之间存在不一致。除此之外，此种模式还产生了行政执法违法的隐患，实践中各部门极易超越自身职权范围，权力交叉情况严重，极可能诱发程序不合法或越权执法现象。而且多个行政部门同时进行执法，无形中增加了执法监督和相对人申请权利救济的难度。

(二)对行政主体的追责先行

第二种模式是对行政主体的惩罚决定作出后，再由作出惩罚的主体将材料移交至行政处分实施机关，处分主体在惩罚决定的基础上作出处分决定。根据行政主体追责决定对处分行为的影响程度，又可以细分为以下两种情况。

一是对行政主体作出惩处决定的机关直接提供处分建议，以行政处分实施机关的名义作出决定。关于行政处分，有些法律规范中已明确设定处分类型，例如《行政复议法》第三十四条*《中华人民共和国行政复议法》第三十四条：行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。规定了复议申请回复不当的相关责任人员的行政处分。而有些法律规范规定很模糊，仅仅要求给予责任人员处分，但既没有划定处分的种类范围，也没有法律依据。行政规范的空白为执法预留了自由裁量的空间，但又缺乏明确的裁量标准，显然为行政处分的准确作出设定了障碍。

我国行政处分体系尚不完备，因此处分实施主体可以借助对行政主体进行追责的机关调查询问以及自由裁量的经验，由追责机关为针对相关责任人员的行政处分提供处理意见，确定某种处分种类或划定处分种类范围。行政处分实施机关参照惩罚决定及处分意见，如果案件事实清楚且建议合理，依其直接作出处分决定即可。这种处理方式，充分发挥了行政主体责任落实的制度相对成熟的优势，对于法律空白较多、实践中容易被忽视的行政处分而言，是一种简便有效的辅助方式。其有利于增强处分决定的合理性，无疑是提高行政效率的理想选择。但是此种模式的缺点也显而易见，一旦追责机关出现失误，行政处分也势必不当，对于相关责任人员而言有失公平。此外，虽然仍由处分实施机关作出决定，但对行政主体进行追责的机关的建议，实际上对处分作出起到决定性作用，而目前此类建议行为并不能找到有力的规范依据予以支撑，从行政执法的层面考虑无疑有越权的嫌疑。

二是对行政主体进行追责的机关向行政处分机关移交材料，处分机关在此基础上按照程序进行查证，其有权对是否采用追责机关所移交材料进行选择，自行作出处分决定。这种模式使得处分实施机关可以参照追责决定及相关案件材料，充分借鉴对行政主体追责的经验，有助于对行政主体及相关责任人员的违法行为产生较为清晰、全面的认识，按照行政处分的正常程序进行立案，并开展独立的调查活动，在案件审理中将行政主体承担责任的决定及依据作为重要参考，从而作出最终的处分决定。应当明确的是，如果在行政处分的调查、审理过程中，处分实施机关发现移交的相关依据与事实不符，或者承担责任的不当时，应当予以指出，提请追责机关重新作出决定。

这种协作模式虽然程序较为复杂，客观上降低了行政机关的工作效率，但是与其他协作模式相比，有利于保证处分决定的准确性，同时增加了对行政主体追责的监督途径。当然，还有许多问题需要进一步解决，比如对行政主体的追责决定作出后相对人不服提起行政复议或行政诉讼，在进入救济程序后行政处分能否正常进行？如果继续参考对行政主体的追责决定及相关依据，显然对相关责任人员不利；若独立作出处分决定又可能与最终对行政主体的追责结果不符，同样有失公正。较为理想的状况是救济程序结束，对行政主体的追责产生明确结果，再进入行政处分程序，最大程度上保证了处分的合理性。但是会严重延迟相关员责任落实的时间，与追责基本原则相违背。应当如何妥善处理二者的衔接，才能兼顾责任追究的准确性与及时性，是需要进一步规范的问题。

三、责任追究中衔接制度的完善

行政主体追责与行政处分的衔接制度，是一种将应当由行政主体及行政公务人员承担行政责任的案件，及时由对行政主体进行追责的机关过渡到行政处分机关，使行政公务人员依法通过处分程序被追究行政纪律责任的一种规则体系。为保证衔接的准确性，衔接制度的运行对程序的完备性要求较高，对移送程序的细节应有明确规定，比如对行政主体进行追责的机关移送何种案件、如何移送案件、处分机关接受移送哪些案件、如何接受移送案件，以及移送时限等，因此衔接制度的完善是行政责任落实到位的程序保证。

(一)建立材料移交的程序规范

我国在行政执法中一向具有重实体轻程序的倾向，美国、德国、日本等国，以及我国台湾、澳门地区都已制定行政程序法典，而我国尚无明确责任追究程序的行政程序法，甚至规范行政程序的单行法及相关行政程序法律规范也寥寥无几。由于程序立法的缺失，实践中对于行政责任的追究，往往在程序上缺少法律依据，加上部分行政主体及个人追责意识的薄弱，权力与责任明显不对等的情况时有发生。

因此，为了追责行为衔接顺利，确立材料移交的程序及规则是必要前提，对于移交的时间、步骤、方式等基本程序要素都应有明确规定。首先，材料移交必须及时且全面。在对行政主体追责与行政处分并行的合作模式中，应当第一时间共享材料，并随着案件调查审理的深入随时补充；在对行政主体追责先行的合作模式中，对行政主体进行追责的机关应当将决定连同所有案件材料转交给行政处分实施主体。其次，材料移交应由行政机关的专门部门负责。为了提高材料移交的效率，各行政部门内部应设专门移交机构，以防止行政机关内部推诿。此外还应将行政追责的管理部门与监督部门分离，对移交进行全程监督，若出现问题及时督促纠正，保证各主体间衔接责任落实到位。再次，应当建立材料移交的备案制度。涉及材料移交的双方主体应当各自备案，明确移交材料的种类和数量，并由对方机关签字确认后存档。其中涉及一个问题，对行政主体的追责及处分决定均作出后，材料应由哪方进行保管存档？由于同一违法行为导致的责任追究，行政主体责任承担的决定对行政处分的结果具有关键影响，因此双方各自独立调查并在作出决定时独立使用的资料理应各自保存，而共同使用的资料原件应交还对行政主体进行追责的机关，行政处分实施主体可以保留复印件。

实际操作中，材料移交还存在以下几个难点需要攻克：一是当多个执法主体都具有惩罚或处分权力时，材料应当如何移交？如果各追责行为主体的交接出现一对多或者多对多的情况，势必会导致材料移交的混乱，从而导致处分依据的不完整。针对这个问题，可以参考关于综合执法方式的法律规定，例如《行政许可法》第25条的相关规定，决定由一个行政机关享有惩罚权或行政处分权，限制人身自由等特殊行政处罚除外。二是证据材料自身的合理性存在质疑，对行政主体进行追责只有关于证据调查、收集的原则性规定，但并没有对证明责任、取证规则等作出具体规定，关于证据运用更是缺少可参考性依据。作出行政主体追责决定的证据本身运用都具有不确定性，将其移交给处分主体更是存在许多潜在问题。三是行政机关在移交材料时的关系如何？个人认为，对行政主体进行追责的主体与处分主体之间不存在领导关系，即使在级别和职能上有所差别，但在合作作出行政决定时应是平等主体。例如县级财政部门对本县国家电力部门的违法行为作出惩罚，但相关责任人员可能由市级及以上行政机关任命，行政处分实施主体级别应为市级及以上机关。在这种情况下，二者直接进行案件材料交接，无需逐级递交，在协作时不受级别和职能的限制。

(二)确立责任体系中的连带责任

对行政主体进行追责的主体与行政处分主体进行协作的基础，在于权力的相互制约与监督。合理规划两者的协作关系，不仅可以保障行政责任的落实到位，还可以互相监督，达到提高行为准确性的目的。无论是对行政主体追责与处分并行还是对行政主体追责先行，如果行政处分机关发现对行政主体追责存在明显错误或问题，是否可以提出质疑，要求予以改正？答案应当是肯定的，从某种程度上，这是行政监督的另一种崭新途径，其有效预防了对行政主体追责决定失误的发生，从而减少了内部救济途径的使用。为了更好保证监督的有效性，应当确立在协作中各行政机关责任落实的连带责任。一旦对行政主体的追责决定出现错误，如果处分实施主体知晓对行政主体的追责结果不当，并通过移交获得了作为判断依据的案件材料，在此基础上没有提出反驳且作出处分的应当承担连带责任。

如果由于追责决定的错误或者移交处分机关的材料出现问题，导致处分决定不当，对行政主体进行追责机关同样也应对行政处分决定的正确性承担连带责任。对行政主体的追责具有公开性，如果对追责决定存在质疑，受到行政行为损害的相对人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。而行政处分属于内部行政行为，当事人仅能通过内部申诉制度表达抗议，因此两者连带责任对于行政处分当事人的权益保护是显而易见的。

(三)明晰法律规范中应当“通报”的处理

在部分法律条款中，关于法律责任的追究，除了常见的行政主体责任承担类别和处分类别之外，还对“通报”进行了规定。“通报”在不同情况下的含义不尽相同，在实践操作中，根据规范实际含义和制定目的的不同，应当明确不同法律规范中“通报”的性质，才能决定这一行为由对行政主体进行追责的机关作出还是处分机关作出。

例如《中华人民共和国政府采购法》第71条中除规定了责令限期改正、警告、行政处分之外，还特别写明“并予通报”*《中华人民共和国政府采购法》第七十一条中关于“通报”的规定：采购人、采购代理机构有所列情形之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。。此处“通报”性质如何，应当属于行政处罚还是行政处分？结合上下文相关法条进行具体分析，在《政府采购法》第71条中的“通报”，应当指的是将行政处分决定公之于众，属于行政处分这一责任形式的附带要求，这也是行政法律条款中“通报”最常见的含义。

当然，“通报”的性质不能一概而论，还有其他特殊情况。在某些法律规范中，“通报”是一种由行政主体承担的责任形式。《城乡规划法》第58-60条、《审计法》第41条等条款，都明确规定了“通报批评”这一行政责任类型。但是有时“通报”既不属于行政主体应承担的责任，也并非是行政处分。《中华人民共和国公务员法》将公务员承担的行政责任形式主要分为三类，即通报批评、赔偿损失和行政处分*参见湛中乐：《现代行政过程论》，北京：北京大学出版社，2005年版，第224页。。这种情况下的“通报”应当是行政公务人员承担行政责任的另一种表现方式，可能与行政处分并处。

结 语

虽然目前我国行政处分制度尚不健全，在实施主体范围、责任追究程序、监督途径等方面缺少法律明确规定，但任何一项制度从成立到完备都是一个渐进的过程。为了达到责任落实的目的，法律规范的完善是前提，也是追责行为衔接具备合法性的制度保障。在协作模式的选择上，由于法律规制尚属空白，目前无论采取哪种模式都存在不合理之处，极易诱发违法、越权、效率低下等行政隐患，需要经过充分论证与实践考察，在各类模式基础上不断调整、融合，才能最终确定合理的实施方案。

行政系统内部执法互相独立，缺少行为之间衔接、配合的规定是我国行政法律规范的通病。各行政主体合理协作，特别是同一违法违纪行为引起多种行政行为时，能够起到互相监督的作用，有利于提高行政效率及决策准确性。因此行政主体追责与行政处分协作模式的推广，以及相关衔接制度和程序制度的建立，无疑是行政责任追究制度完善的必然要求，也是整个行政法律体系建立协作模式的探索与尝试。