丹东市进一步开展农村居民点整理的若干建议

赵灵灵 袁斐 张祺

摘 要 开展农村居民点整理工作是国家乡村治理体系的重要内容之一，不仅有助于盘活农村存量建设用地，节约农村建设用地，促进土地资源集约利用，优化城乡用地结构和布局；还有助于改善农村生产生活条件，改善农村生态环境，促进农业和农村的发展，推进城乡一体化和小康社会的建设。目前，很多地区已经开展了农村居民点整理工作，但在农村居民点整理模式、运行机制、政策配套等方面需要进一步研究。

关键词 农村居民点；整理；建议

中图分类号：F301 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.06.053

2017年1月，中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）（以下简称《意见》）[1]，这是时隔20年中共中央、国务院再次出台事关土地管理和耕地保护的文件，对新时期加强耕地保护和改进占补平衡做出了全面部署，是做好新时期耕地保护工作的行动纲领，可以说，《意见》的出台为当下丹东的耕地保护工作指明了方向、提供了遵循。文件围绕实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，系统地提出了多项加强耕地保护的新政策。《意见》要求大力实施土地整治，落实补充耕地任务。拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。根据《意见》要求，开展农村居民点整理工作也是新时期加强耕地保护和改进占补平衡工作的重要举措。同时，日前召开的中央经济工作会议对“统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作”和“实施乡村振兴战略”做了重点部署。中央农村工作会议也提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的七个具体路径之一。

为顺利开展农村居民点整理工作，现以辽宁省丹东市为例，对农村居民点整理提出如下粗浅的对策和建议。

1 丹东市农村居民点现状

至2016年底，丹东市农村居民点面积45 978.09 hm2，占城乡建设用地总量的68.1%，是城镇建设用地总量的2.9倍，农村宅基地户均面积约500 m2，农村建设用地占建设用地的比重过大，农村户均宅基地面积大且利用率较低，造成了土地资源的浪费。当前，全市农村居民点布局分散、凌乱，空心村等现象比较普遍，特别是近年来全市城镇化进程加快，农村人口大量进城，再加上农业收益很低，造成了大量农村居民点的闲置用地和很多居民点周边耕地的荒废现象。主要表现在以下几个方面。

1）布局分散，浪费土地现象严重。农民建房基本上没有统一规划，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的道路两侧，形成大量路边店、独家院，浪费土地现象。

2）一户多基和超占现象普遍存在。相当一部分农民在新的地点建造住房，但旧房又不肯拆除，很多成为了破房、危房，形成了名副其实的空心村，一户多基和超占面积现象。

3）宅基地私下交易现象严重。随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，特别是城镇居民到农村买房现象普遍存在，造成了大量宅基地无法过户，农村集体土地产权管理混乱，集体土地资产的流失。

4）个别城乡结合部地区，为城市发展的需要，不批农村宅基地，但实际上农民群众需要新建宅基地，造成未批先建、不批就建、边批边建、少批多占、一户多宅等违章建房现象。

同时还存在其他亟待解决的难点问题，如顶层设计不完善、缺乏整理的针对性和有效性，整理的体制机制不完善，群众参与不足等。

2 工作建议

2.1 编制切合实际的规划，有序推进农村居民点整理

农村居民点整理应与土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划、基本农田保护规划、村镇建设规划等规划相衔接。在以后的土地利用总体规划编制过程中，应将农村居民点整理纳入其中，通过规划，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通盘考虑农村居民点整理中的许多用地问题，改变目前“被动整理”的现状。农民集中居住建设用地规模不能突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。认真落实土地利用总体规划、村镇建设规划，抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，农村居民点建设要控制增量，盘活存量，积极引导、鼓励农户自觉“腾地”集中，推进农村居民點整理，提高土地利用效率和集约化程度。应始终坚持规划先行、规划引导的原则，有序推进农村居民点整理。

2.2 进行农村居民点土地集约利用动态监测

参照城市土地集约利用潜力评价指标体系，根据丹东市各地农村居民点用地现状，制定合理的农村居民点土地集约利用潜力评价的指标体系[2]，每年更新评价指标数据，以县（市）、区为单位进行动态监测，对土地集约利用情况进行评价，对潜力进行分析与预测并排序。以此指导全市的农村居民点整理，合理确定各地的整理规模和年度目标。

2.3 农村居民点整理过程中应充分尊重农民意愿

农村居民点整理中应遵循的重要原则是维护农民权益和保持农村稳定。整理过程中应注重对农民意愿的调查和分析，了解他们的所思所想。在农村居民点整理过程中，应充分尊重集体土地产权，规范政府的征地行为，制定合理的拆迁补偿办法，制定优惠政策，重视安置就业，健全社会保障，因地制宜选取整理模式，切实维护老百姓的合法权益，使农民自觉地支持，积极参与和配合农村居民点整理工作。

2.4 制定切合实际的农村居民点整理优惠政策

1）制定筹集村庄整理基金的优惠政策；2）农村居民点迁建应进行合理补偿；3）制定切合实际的奖励和处罚措施。

2.5 注重农村居民点整理过程中的多渠道融资

资金问题是农村居民点整理中的瓶颈问题，因此，广开整理资金的来源渠道显得尤为重要。1）应建立农村居民点整理资金保障机制，建立居民点整理专项资金。提高农村公共基础设施的政府投资比例，改善农村环境。政府切实负担起农村路、水、电等建设的资金投入，为农村的发展创造良好的基础环境，打造一个良好的发展平台，增加农村的自我发展动力。在加大政府投入的同时，拓宽筹措资金的其他渠道，加大对农村土地整理的金融支持力度。2）鼓励单位、个人投资农村居民点整理[3]。

2.6 注重农村集体土地产权流转创新

农村居民点整理中应注意保障农民对于土地的权利，完善和改革农村集体土地产权制度。理顺农村居民点用地归并整理后的产权关系，逐步建立农村宅基地使用权流转市场。

应逐步允许开展农村居民点整理的村庄实行宅基地有偿使用制度，促进农村土地资源配置市场化。把农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径，有利于加快农村土地制度改革，也有利于整个国家土地政策的配套完善、城乡一体化的实现和城乡规划的实施。

2.7 引入市场化运作机制，选择合理可行的整理模式

按照“谁投资、谁受益”的原则结合税费减少的优惠政策，鼓励单位、个人投资农村居民点整理。对其投资农村居民点整理增加的有效耕地，可归其有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限内允许土地使用权在不改变用途的前提下有偿流转。对土地整理后按比例获得的建设用地指标，投资单位或个人确实需要的经审批后可优先安排使用。

丹东市各地农村居民点区位条件有很大差异，经济发展亦有很大不同。进行农村居民点整理时，应结合各地实际，因地制宜，选择合理可行的整理模式。如在城市郊区，离城镇中心区较近，城镇发展水平较高，经济辐射和带动能力强，使城镇的用地规模扩展将附近的村庄直接包入，统一规划，统一安置的“包入式”整理模式；对于规模较小的自然村或人口不断减少、使用规模不断缩小的村庄，由于自然条件或其他规划实施的原因，已不适宜作为农村居民点，可采取整体搬迁、小村归并、缩村填实等整理模式；对于农村居民点由于建设工程需要土地被征用，村庄被拆迁，人口直接进入城区、镇区或选择接近就业点的大型居民点进行安置的“征用式”的整理模式等。在经济发达的农村地区可选择资金投入量大，可选择村庄归并模式为主；在经济实力相对较弱的农村地区，以选择村庄内部整理控制模式为主[4]。在居民点整理的运作模式上，因地制宜地选择政府主导模式、政府与市场结合模式、市场运作模式、自主整理模式等。

2.8 进一步落实挂钩规划，促进农村居民点有序集中

为了有效控制规模，稳妥推进城乡建设用地增减挂钩政策，应坚持建立拆旧地块和建新地块共同组成建新拆旧的挂钩项目区的做法。同时，为了防止地方政府急于发展、不科学合理地利用挂钩周转指标的短期行为，并且避免由于资金和管理等原因影响挂钩周转指标的按时归还，应坚持挂钩整理项目的申报实行年度计划管理。各地要编制农村建设用地挂钩规划，划定农村建设用地整理项目区，并确定具体实施时序。在挂钩规划的编制和执行过程中，还应注重对规划的创新，以有效破解新农村建设用地难题。

2.9 明确职责分工，强化协调配合

农村居民点整理是一项系统工程，涉及国土、规划、建设、交通、农业、文教、卫生、电力、电信、广播电视、民政以及金融等多个部门。各部门应按照职责分工，切实履行好各自的工作职责，主动作为，部门联动。

农村居民点整理还应与农业区域结构调整密切结合，优化土地利用結构；以农村居民点用地归并整理为基础，对现有土地进行田、水、路、林、村综合整理。此外，农村居民点整理还应建设农业现代化示范区或商品粮生产基地相结合，并且按照生态系统的要求，进行科学的生态景观规划，确保生态效益。

3 结语

农村居民点整理是一项综合工程，各部门制定的规划应相互衔接，工作中应相互配合，搞好服务，齐抓共管，形成合力，避免资金浪费、重复建设等现象的发生。

参考文献：

[1] 中国国土资源报.中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见[EB/OL].（2017-01-24）[2018-01-15].http：//www.mlr.gov.cn/tdzt/tdgl/gb/201701/t20170125_1435112.htm.

[2] 财政部经济建设司.土地开发整理项目预算定额标准[M].北京：中国财政经济出版社，2005.

[3] 中华人民共和国国土资源部.土地整治项目设计报告编制规程 TD/T 1038-2013[S].2013.

[4] 中华人民共和国国土资源部.土地整治项目验收规程TD/T 1013-2013[S].2013.

（责任编辑：刘昀）