浅谈西方行政学说史六大理论

陶凯来 陈冬梅

摘要：从威尔逊发表《行政学研究》提出行政与政治二分至今已将有一百多年的历史，形成了多学科相互交叉、相互渗透的综合学科。文章通过对西方行政学说史的发展背景和主要的观点的研究，以及产生的主要成果对西方政府的行政效率的经验，可以借鉴和吸收西方发达国家政府行政管理成功的经验和方法以及行政学的学术理论。对我国社会主义现代化建设的过程有很大帮助。

关键词：新公共服务理论；新公共管理理论；传统公共行政学理论

公平和效率是一个永恒的话题也是西方行政学说理论不断追求和批判的主题。其理论围绕公平和效率做有规律的“摆动”，在管理效率和政治公平的交替中平衡发展。钟摆从右到左依次为：传统公共行政学理论、民营化理论、新公共管理理论、新公共服务理论、民主行政理论、新公共行政理论。

一、新公共管理

新公共管理产生在第二次世界大战后，西方资本主义国家进入了高速发展的“黄金时期”，但是到了20世纪70年代出现了一系列的社会问题、政治问题、经济问题。导致高福利国家财政状况急剧恶化、加上环境污染、失业以及新技术改变了人们的生活方式，人们的思维方式日益理性化。除上述原因外，政府等公共组织的急剧扩大带来的财政压力是新公共管理理论提出的直接原因，另外学术领域的发展也为新公共管理理论的提出创造了条件。《布莱克维尔政治学百科全书》将新公共管理定义为：政府机构要小规模运行，并且把服务分包出去，而不是直接通过。强调公共服务的多元化，而不是单一的供给。强调公共服务向使用者收费，不是把缴纳的税金作为公共服务的基本费用。在公用事业基础设施方面，尽可能用私人企业。

国内很多专家学者如陈振明、毛寿龙等都提出过新公共管理的内涵。但本文比较认同谭功荣教授的观点，他把新公共管理的内容分成三个方面；一是决策与执行二分。也就是说政府只要掌握好经济发展的方向就好，而向前的动力则可以有基层来承担。自己对自己负责；二是绩效目标。通过设立目标、建立科学的绩效评估体系，激发员工的为了自己的需求而努力对于效率的增加是显而易见的；三是顾客本位思想。顾客的目标是政府服务的标准，政府通过了解顾客的需求建立相应的标准，提高服务质量。

新公共管理的核心价值是效率。它提出的一系列措施都是围绕如何提高公共组织的绩效展开的与传统行政学相比提倡的工具理性的绝对性较低。在关于人性假设方面新公共管理学是理性经济人，强调每个人都是经济人。因此不再是纯粹的理性人假设。在政府角色方面新公共管理强调政府掌舵比传统行政学中政府是执行者更近钟摆运动中的下端点。因此在钟摆运动中新公共管理处于右端点和下端点之间。

二、新公共服务理论

新公共服务产生于苏联解体东欧剧变的年代，很多西方学者就认为是资本主义的胜利，最早提出新公共服务的概念的是美国公共行政学者罗森布鲁姆在1989年提出的。在他看來新公共服务是合乎现代社会价值追求的，也是未来必须努力要实现的，它解决了公共行政不合法合宪的问题。在《新公共服务：服务，不是掌舵》一书有很清晰的描述。表明了新公共服务的理论目标，登哈特夫妇指出社会的共同价值在社会公平的基础上公民参与。新公共服务表达了这样一种模式，那就是可以取代现在的管理模式。新公共服务理论的主要内容包括：一是服务于公民，而不是服务于顾客；二是追求共同利益；三是重视公民权胜过重视企业家精神；四是思考要具有战略性，行动要具有民主性；五是承认责任并不简单；六是服务，而不是掌舵；七是人才是最重要的，而不是效率。

新公共服务的管理模式是一种突破，它的内容涵盖面广，服务对象、服务方式等比较明确，但在我看来，这种模式要切实施行，还是存在一定阻碍因素的。结合我国的国情来看，相信国民都很向往和支持这种西方学着提出的新公共服务模式，但鉴于政治体制制度的不同和政府管理手段的差别，想要在我国实行这种管理模式，无疑是更加困难的。

三、新公共行政理论

新公共行政理论产生于20年一次的明诺布鲁克会议。沃尔多把二十世纪六七十年代形容为一个动乱的年代。许多发达国家的社会动荡。反对战争，反对不公平。政府官僚出现了低效率，低效能以及行政帝国的现象。在这种背景下，沃尔多教授发起了第一次明诺布鲁克会议。他强调更多的批判，强调民主表达过程中的直接参与等。

以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论，认为片面的把公共行政分为经济和效率是不对的，公共行政应该追求的是社会的整体公平。要想实现公共行政并将之变成现实就必须建立可以量化的模型新公共行政就是要以普遍的、民主的并且以社会公平为目的的学科。其主要包含是：一是公平才是新公共行政追求的二是主张社会的公平。力求将威尔逊提出的政治与行政划分的不是黑就是白中跳出来。三是主张建构新型的政府组织形态。四是主张民主行政。

总之，公共行政学的出发点是将处于缺乏经济、资源、政治等都处于不公平的地位的人给予支持保持社会公平。 因此，新公共行政学就有了判断价值：现代公共行政把政府的行为或行动是否以公平为前提。公平是第一标准，必须处于效率之上。因此。新公共行政学的理论在行政学说历史具有重要的地位和学术影响。尤其是新公共行政学提出的价值和主张，一直现实中所追求和要解决的政策问题。

四、传统公共行政学理论

在公共行政学领域。一般认为古德诺、韦伯、古利克在行政二分和行政原则上构建了早期正统的公共行政学体系。 古德诺抛弃了政治学上的立法权、司法权、行政权三分而是对威尔逊提出的政治行政二分做出了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，也是政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。古德诺在对行政与政治有自己的想法。比如行政与政治的适度调节行政的适度集权化行政与政治协调的独特道路——法外调节等。韦伯提出了三种组织类型，在这三种类型的基础上，韦伯提出了行政组织的理想形式就是官僚制，而官僚制在那个时代具有巨大的优越性即使代理现代官僚制也是无法取代的。在提高效率的同时极大的加速了经济的发展和社会的进步。因此传统公共行政学理论一直受到追捧。

传统公共行政学的核心价值追求效率和经济，20世纪80年开始很多经济学家对经济低迷现象不看好，因此，多国政府受到影响开始对本身机构的规模开始削减。单个的官员会因为自己的私利不追求部门利益最大化。外部的大环境会使其自保而做出利益最大化的决定。因此在钟摆运动中传统公共行政理论在最右端。

五、民主行政理论

20世纪后期，人们认识到了官僚制的很多不可取的地方，并且对其公共行政提出了重新界定试图在吸收官僚制优点的基础上更好的服务社会。随着经济和社会的发展，新的改革和适合时代特征的新理论被不断提出，“民主行政” 等又被重视起来。韦伯提出“民主行政”时就遭到批判，但因民主行政在当时并不是主流，也没有经验可借鉴，因此并没有详细阐述，直到文森特·奥斯特罗姆做出了关于民主行政的观点，民主行政才被完整制，一是它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务资格的前提上；第二是它把命令权力的范围降低到最低的程度上。

在追求公平和价值的道路上民主行政理论一直是把公平作为第一位。公平是社会追求价值的基础在达到价值的同时民主行政理论强调民主的价值和公平的价值是其基础。并提出了自己的想法：第一，民主行政应代表公共利益，第二，保证公民参与并且提供正确的参与途径保证公民合理合法参与的政策的制定中来才是最根本的。第三，官僚和公民都是平等的地位，不分谁的地位高就权利大，地位低就权力低，都受到法律的管制，在法律面前地位平等。第四，应根据社会的需求和各个阶层发展来确定制定合适的政策，以达到解决问题的目的。

六、民营化理论

美国经济学家米尔顿·弗里德曼1955 年出版的《经济学与公共利益》一书，为民营化运动奠定了理论基础。20世纪 80 年代初，美国和英国大规模下方国企转化为私企，以提高效率。掀起了民营化 狂潮，在取得一定的效果后，世界其他国家也纷纷掀起民营化运动。这对世界经济的发展有着巨大的影响。有实践得出了民营化理论逐步形成和完善，成为了当时公共行政学界主流理论。

民营化运动的实践是形成理论的基础。 民营化理论的要义为：一是在单一的传统的政府提供服务的同时，将更有效率的私企或非政府组织的加入进来，集各方优势更好的提供服务。二是吸收私企效率的同时改善政府成本过高的问题 。

在供给制度上提出了总体外包的观点。民营化理论提出政府是经济与社会发展的助力，是一个推手。并不是具体的执行者。在此提出了政府对民营化改革取得的成就，其中奥斯本在《改革政府》一书中也提出了十条用企业经验改革政府。 在学科定位方面， 认为公共行政学应该是一门市场导向的学科。因此可以看出民营化理论的几大要素与传统的公共行政学理论很相近，它这是行政学说史上的又一个工具流派。

总之。传统公共行政学理论的核心价值是效率与经济，人性假设是理性人，方法论是实证主义，政府角色是执行者，学科定位是行政科学。新公共行政理论的核心价值是社会公平，人性假设是道德人，方法论是后逻辑实证主义，政府角色是执行者，学科定位是公共行政。民营化理论的核心价值是绩效，人性假设是理性经济人，方法论是实证主义政府角色掌舵者，学科定位是市场导向。民主行政理论的核心价值是践行社会公平，人性假设是道德人，方法论是演进的后逻辑实证主义，政府角色是整合者，学科定位是公共行政。新公共管理理论的核心价值是绩效，人性假设是理性经济人，方法论是经验观察与实证主义，政府角色是掌舵者，学科定位是新公共管理。新公共服务理论的核心价值是公民权，人性假设是道德人，方法论是反思与批判，政府角色是全能型的服务者，学科定位是行政伦理。研究和了解西方行政学说史也许能够真正进入行政管理科学的大门。

参考文献：

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[10]张婷.公共服务的民营化研究[D].兰州大学，2013.

（作者单位：陶凯来，贵州大学公共管理学院；陈冬梅，石河子大学经济与管理学院）