节水供水重大水利工程稽察突出问题探析

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(陕西省地下水管理监测局，陕西 西安 710003)

节水供水重大水利工程，堪称“水利巨人”，是水利基础设施体系的骨干和关键，在保障国家水安全中具有不可替代的基础性作用。2013至2017年期间，水利稽察对处于建设高峰期的节水供水重大水利工程基本实现了全覆盖，涉及76个项目，266个工程频次，共发现各类问题1287个。通过稽察提高了各地对重大水利工程建设的重视程度，针对稽察发现的问题，各地积极进行整改，确保节水供水重大水利工程顺利实施。本文对近五年稽察发现重大水利工程建设中存在的突出问题进行梳理和汇总，并做出相关分析和研判。

1 重大水利工程建设存在的突出问题

稽察发现，节水供水重大水利工程建设中一些问题比较突出，部分问题屡查屡犯。

1.1 前期与设计方面

稽察的266个工程发现前期与设计方面的问题235个，占问题总数的18.3%。其中勘测设计质量和设计变更程序等方面问题较为突出。

1)勘测设计深度不够，存在设计缺陷。稽察发现此类问题160个，占该方面问题的68.1%，主要表现为未进行必要的勘测和设计论证、设计内容和设计指标缺失或不符合规范要求、未落实初步设计审查意见等。

2)设计变更较多，未履行设计变更程序。稽察发现此类问题43个，占该方面问题的18.3%，主要是重大设计变更未履行报批手续。尽管《水利工程设计变更管理暂行办法》对设计变更分类管理作出了规定，但各地对重大设计变更的把握上存在差异，致使很多重大设计变更作为一般设计变更处理。

1.2 建设管理方面

稽察的266个工程发现建设管理方面的问题184个，占问题总数的14.3%。其中监理单位履职不到位，以及未招标或招标工作不规范等方面问题较为突出。

1)人员资质和人数不满足要求，监理单位履职不到位。稽察发现此类问题83个，占该方面问题的45.1%，主要表现为监理单位现场管理机构不健全；监理文件编制不规范，内容不全面，缺乏针对性；监理人员资格不符合规定，未按合同约定派驻监理人员，监理工程师无证上岗；监理指令不到位，现场监理工程师处理问题不及时；监理填报、签发、验收等资料造假。

2)未招标或招标工作不规范。稽察发现此类问题39个，占该方面问题的21.2%，主要体现为项目划整为零规避招标、招标标段划分过细、部分招标项目超出初设批复范围招标，招标程序形同虚设，招标公告期限、评标委员会人员组成不符合规定，未按要求进行公开招标、未在国家指定的媒介上发布招标公告、未向行政主管部门提交招标投标情况的书面报告、违规干涉招投标活动、排斥潜在投标人、评标报告内容不全面。

1.3 计划管理方面

稽察的266个工程发现计划管理方面的问题169个，占问题总数的13.1%。其中建设进度滞后和超概算、未按批复内容实施等方面问题较为突出。

1)建设进度滞后。稽察发现此类问题84个，占该方面问题的49.7%，主要表现为为移民征地等工作难度大，进度慢，严重影响新开工项目前两年的建设进度。

2)超概算或未按批复内容实施。稽察发现此类问题29个，占该方面问题的17.2%，主要表现为工程建设总投资和部分合同价格超概算，未经审批擅自实施概算外项目，批复的实施方案内容未实施，超概算支出建设管理费。

1.4 资金使用与管理方面

稽察的266个工程发现资金使用与管理方面的问题270个，占问题总数的21.0%。其中建设资金核算不规范、资金到位和违规使用建设资金等方面问题较为突出。

1)建设资金核算不规范。稽察发现此类问题95个，占该方面问题的35.2%，主要表现为工程价款列支科目错误，未提供预付工程款保函的情况下违规预付工程款、预付款支付超出合同约定比例、未按合同约定扣回预付工程款，工程价款结算不及时，未按实际完成工程量核算工程成本，超合同约定或未按合同规定扣留质保金。

2)资金到位。稽察发现此类问题94个，占该方面问题的34.8%，主要表现为地方建设资金未足额到位和未及时足额拨付中央资金。

3)违规使用建设资金。稽察发现此类问题32个，占该方面问题的11.9%，主要表现为超范围使用中央资金，支付批复建设内容外项目工程款；挪用工程建设资金；建管费使用不合规，列支本单位相关人员津补贴；部分项目尚未实施即支付施工单位工程价款。

1.5 工程质量与安全方面

稽察的266个工程发现工程质量与安全方面的问题309个，占问题总数的24.0%。其中项目划分、检验评定、验收等工作不规范，以及未按设计规范施工，存在质量缺陷等方面问题较为突出。

1)项目划分、检验评定、验收等工作不规范。稽察发现此类问题140个，占该方面问题的45.3%，主要表现为项目划分不规范，未划分主要单位工程，未明确重要隐蔽和关键部位单元工程；部分原材料及中间产品未进行检测，监理单位未开展平行检测；在未组织已完分部工程验收的情况下进行后续工程施工，验收工作滞后；质量等级评定程序不规范、自评结果与实际不符、评定资料不齐全。

2)未按设计规范施工，存在质量缺陷。稽察发现此类问题138个，占该方面问题的44.7%，主要表现为未按批复的初步设计(或实施方案)施工，施工质量不符合设计和规范要求，工程存在质量问题或安全隐患。

2 存在突出问题的原因分析

2.1 前期与设计方面

勘测设计深度不够，存在设计缺陷，主要原因是前期勘测设计队伍建设不能满足大规模水利工程建设任务要求，设计人员超负荷工作，部分项目存在借用设计资质承揽业务，将设计任务转包给不符合资质要求的设计单位或不满足资格条件的设计人员等情况。设计变更较多，未履行设计变更程序，主要原因是建设任务重，时间紧，前期勘测设计不充分，履行重大设计变更程序需要较长时间，影响工程建设进度。

2.2 建设管理方面

人员资质和人数不满足要求，监理单位履职不到位，主要原因是项目法人对监理单位的缺乏有效监督，未严格按合同要求约束监理单位，其次是施工监理费用偏低，监理单位为满足企业利益诉求，投入的人员设备满足不了监理工作需要。另外，绝大多数问题的出现都与责任意识淡薄、工作考核不细、责任制不落实有关。未招标或招标工作不规范，主要原因是项目法人对招标工作的严肃性认识不够，不能严格按照法律法规进行招标，水行政主管部门对项目招标过程监管不力。其次是招标程序复杂、时间跨度较长，影响工程建设进度。

2.3 计划管理方面

建设进度滞后，主要原因是移民拆迁工作难度大、推进较慢，其次是中央投资计划下达、分解下达至项目时间较晚，完成年度投资计划有效时间短。超概算，主要原因是建设管理费、土地征用及迁移补偿费等概算标准较低，难以满足实际工程建设需要。未按批复内容实施，主要原因是设计变更较多，地方配套资金不到位。

2.4 资金使用与管理方面

建设资金核算不规范，主要原因是项目法人对建设资金核算管理工作不够重视，财务管理人员普遍缺乏基本建设财务管理相关知识与经验。建设资金到位率低，主要原因是地方财政紧张，配套困难。违规使用建设资金，主要原因是项目法人法规意识淡薄，各级水行政主管部门监管不到位。

2.5 工程质量与安全方面

项目划分、检验评定和验收等工作不规范，主要原因是各参建单位对项目划分、检验评定和验收等工作的重要性缺乏足够认识，主管部门未有效履行监管职责，相关管理人员配备不到位，相关从业人员综合素质较差。未按设计规范施工，存在质量缺陷，主要原因是施工人员业务素质差，甚至不少人员是未经系统培训的农民工，施工单位未严格实行“三检制”，对每道工序的检查验收不到位，对存在的质量问题没有及时处理，甚至存在偷工减料现象。

3 对策与建议

3.1 加强设计质量控制，严格设计审批工作

切实加强工程前期与设计质量监管，严把项目前期及重大设计变更审查审批关，确保勘察设计工作质量，尤其是重要功能建筑物以及关键部位的勘察设计质量。各地水行政主管部门应充分考虑工程前期与设计工作时间和质量的关系，督促有关单位或部门切实提前谋划项目，合理布置勘测设计工作，慎重下放审批权力，严把审批关，确保设计质量。

3.2 强化责任意识，切实落实责任制

各级水行政主管部门应进一步加大对水利工程项目建设的监管力度，督促项目法人全面落实责任制，规范项目招投标及合同管理工作；督促监理单位切实履行职责，规范监理工作，全面落实相关建管制度要求，进一步增强责任意识，规范管理，细化量化工作考核，严格责任追究，特别是要坚决杜绝无证上岗。

3.3 针对各类项目特点，创新水利建管模式

根据项目特点和地域差异性，在合理的范围内优化建设管理程序，创新监管模式，如适度放宽行业限制，尽快解决基层勘察设计、监理技术力量不足的问题，对铁路、交通、住建等相近行业，适时适度放宽行业限制，或按工程类别如桥梁、道路、房屋、大坝、堤防、水闸等分步分类放开。

3.4 统筹兼顾，合理安排建设任务

抓住施工关键期，在确保质量安全的前提下，加快实施进度，按期完成建设任务。充分考虑水利建设的区域地域特征，结合当地承担能力，科学合理安排水利建设任务，科学制定年度实施计划，做到各年度投资比例、形象进度等有序衔接。及早启动项目论证和前期工作，避免因前期工作不充分、项目仓促上马而影响可研和初设质量，进而引发工程进度滞后等一系列问题。

3.5 创新稽察监督理念和方式，提高事中事后监管效能

在工作督察、项目稽察的基础上，积极探索区域稽察、综合稽察和联合稽察；构建稽察指标体系，根据项目类型，细化稽察主要内容，形成稽察工作清单，明确稽察人员开展工作的范围并逐条落实完成。研究建设全国水利建设与管理实时(动态)监控体系，充分利用现代化高科技手段，全面系统掌握全国水利建设与管理状况；进一步加强与审计、纪检监察等有关部门的沟通联系，强化督促整改力度，加大工程建设资金使用监督管理和违规查处力度，确保建设资金安全；进一步强化参建各方的质量责任意识，健全质量管理体系，严格执行工程质量的全过程控制，保障施工质量。

3.6 切实加强培训力度，推进水利人才队伍建设

根据水利工程管理岗位、专业技术岗位和技术工人岗位的需要，加大对项目管理人员、专业技术人员和技术工人的培训，提高人员素质，打造一支经验丰富、技术过硬的设计、施工、监理、质量检测队伍，有效解决前期设计深度不够、施工质量缺陷以及监理工作不规范等由于技术原因而产生的问题，特别是要督促施工单位加强施工人员岗前培训。创新培训模式，针对水利建设法律、规范、标准等开展宣贯和继续教育，不断更新知识，着力提高水利工程建设管理能力。