环境行政公益诉讼中原告资格的探讨

摘 要 新修《行政诉讼法》第25条新增了关于检察机关拥有提起某些行政公益诉讼的权力，我国行政公益诉讼制度得到初步建立。但是比起西方一些发达国家的公益诉讼制度，尤其是在环境公益诉讼制度方面，我国还需要进一步完善相应法规。在关于环境行政公益诉讼原告主体资格认定方面，就存在范围窄，认定技术简单等问题。如何在法律和人民日益增长的生存权、环境权、发展权需求中找到一个平衡点是关键。

关键词 《行政诉讼法》 环境公益诉讼 原告主体资格

作者简介：张玥媛，南京师范大学，本科，研究方向：法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.270

随着我国经济发展，人民生活水平的不断提高，人们对于生态环境的要求也逐步提升，环境维权意识有所增强。2017年颁布的新修改的《行政诉讼法》在原《行政诉讼法》第二十五条新增一款，初步确立了我国行政公益诉讼制度。在这之前，有学者关于2000年颁布的司法解释是否已经解决环境行政诉讼原告资格问题也持肯定态度。实际上在2017年新修改《行政诉讼法》颁布以前，我国并没有对行政公益诉讼或者环境行政公益诉讼作出过具体的规定，对2000年司法解释的扩大性理解，虽然符合行政诉讼法改革的潮流，但这种解释这是停留在学理层面很难得到实践。此次新修的《行政诉讼法》第25条规定可以说是在实务层面一个很大的进步。

但是关于新修《行政诉讼法》第25条有关行政公益诉讼的主体资格的确定问题仍有待探究和改进。本文将针对环境公益诉讼这一行政公益诉讼领域进行讨论研究，给出一些初步的认识。

一、环境行政公益诉讼的法理基础和域外实践

环境行政訴讼作为一种行政公益诉讼，保护的是一种公共利益而不是个人私利。从历史渊源来看，最早提出公益诉讼的法律内容来自于罗马法。罗马法规定“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起； 公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”这对于公益诉讼的内容和主体都没有做出严格的界定。但是随着社会发展法律制度的完善和进步，人们更加关心的是个人权益和私益救济，而忽略了对公益的保护，体现在行政诉讼法领域就是许多国家要求在提起公益诉讼的起诉人与被诉行政机关之间有着特定的利害关系。然而随着历史的进步，许多学派包括社会法学派、实用法学派的兴起，开始对“社会利益”、“公共利益”、“个人利益”三者的关系进行讨论，20世纪社会法学派代表人物庞德认为社会利益“是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望。” 在行政诉讼法的世界发展过程中，也体现出对公益保护的这一趋势，尤其是在环境保护公益诉讼这一块儿对于原告资格的确立和可诉行为的认定，各个国家都在加以完善。

美国是环境公益诉讼的先驱，在20世纪就开始了环境公民诉讼的实践 。该项制度赋予公民和社会团体可以直接拿起司法武器来保护公共利益不受政府作为或不作为的行为破坏，任何一个普通公民都可以对有害环境的行政行为提起诉讼而不管自己是否与该行政行为有直接的利害关系。该制度的弊端可能会带来大量冗杂的诉讼案件，因此在后来的司法实践包括立法过程中，美国对于该项条文主体资格的认定也是在严格与宽松之间徘徊。英国对于环境公益诉讼的主体资格的确定，虽有进步的地方，仍然保持了英国传统法系保守的一面，确立了检察总长诉讼制度，但是一切公民可以为举报人，检察总长可以在公民没有起诉资格时保住其申请司法审查。 在大陆法系国家，德国和日本都以立法授权的形式对行政公益主体进行了相应规定，德国的环境公益诉讼主体主要为团体，而在日本行政公益诉讼的主体虽为民众，却只能在法律明确规定的几个行政诉讼类型范围内行使其公益诉讼的权力。

综合英美法系和大陆法系两大法系的代表性国家对于行政诉讼主体资格认定的不同方式，可以发现共通之处：1.行政诉讼的主体范围的广泛性。德、日、美都将民众直接划为行政诉讼的原告范畴之内，甚至有些规定中还无需原告与被诉行政行为存在相应的利害关系。2.诉讼对象的全面性。很多国家对于行政诉讼可诉内容的规定不仅涵盖了具体的行政行为，还包括一些抽象的行政行为。3.受诉标准的严格性。例如在日本，行政诉讼的诉讼主体比较广泛，但是对于受诉内容的认定却是由立法规定的几个领域范围内公民可以提起行政诉讼，否则法院将不予受理。

二、我国环境行政公益诉讼原告主体资格的认定和司法实践

根据我国新修《行政诉讼法》第二十五条第四款的相关规定，目前我国提起行政诉讼的适格主体为人民检察院，提起行政公益诉讼的范围也有明确规定。并且我国实行建议先行制度，即人民检察院针对作出相关破坏公益的行政行为的行政机关现予以检察建议，当行政机关依法不履行职责时才向法院提起诉讼。新增的关于检察机关提起行政公益诉讼制度是我国公益诉讼制度迈开的一大步，配合《民事诉讼法》中关于民事公益诉讼制度的实行，可以更加全面的保护我国环境生态文明等公共利益。关于该条款所确定的相关内容范围来看，赋予检察机关环境行政公益诉讼，并不代表检察机关将全部包揽所有有关环境的行政公益诉讼案件 。因为从制度设计来看，提起行政诉讼的主体应该为与该行政行为有利害关系的当事人、法人或其他组织，若具体行政行为侵害了某个特定主体的利益，便有该行政行为侵害结果的直接利害关系人进行诉讼；而检察机关是在涉及不特定多数人的环境权益被侵害案件中才能作为法律规定的拥有起诉权的特殊主体来对该行政行为作出者提起诉讼。该制度涉及无意增加检察机关的监督负担，而是想对提起公益诉讼的主体做一个明确的规定。但是理论涉及与实务操作方面仍然存在着一些隔阂。在此之前我们也分析过行政公益诉讼公益性的内涵与特点，公益与私益相对，如果当环境行政诉讼中出现了具体的利益相关人时，公民能拿起的维权武器，还是行政私益诉讼，维护自己的特定权益。但是这并不妨碍检察院就这一行政行为再次提起行政公益诉讼，这样的情况很容易造成司法资源的浪费。因此是否可以适当放宽行政公益诉讼的主体资格，在一些特定领域将提起行政公益诉讼的权利给予公民，或者是缩小至有利害关系的公民法人或其他组织，可以提高审理效率，避免对同一事情进行私益公益分别审理，也保护了当事人的合法权益以及避免再次侵害的可能性。

在环境公益诉讼的司法实务中，比较常见的是民事公益诉讼案件，行政公益诉讼还是一个新生的事物，需要去摸索尝试。某省一个市的区人民检察院曾经因为镇政府的不当规划而提起行政公益诉讼成为一例较为典型的环境行政诉讼公益案件，因为该镇政府的行政规划严重影响当地生态环境，区检察院向镇政府发出检察建议，因镇政府逾期未对检查建议作出回应作出了起诉决定。后镇人民政府进行整改，法院驳回公益诉讼人其他诉讼请求。可以看出行政公益诉讼对于监督行政机关主动履行职权发挥了非常重要的作用。但在新修《行政诉讼法》出台之前，一些社会团体组织也曾作为行政公益诉讼的主体在环境公益诉讼中活跃着。全国首个环境行政公益诉讼案件的出现——某环保联合会诉某市国土资源局案中某环保联合会之类的环保NGO（非政府环保组织） 的诉讼资格并没有明确的法律依据。直至该案引发了广泛的讨论与深入研究之后，某中级人民法院出台了相关实施意见，将原告资格扩展到“公民、法人和其他组织”， 由此可知，环保 NGO 其环境行政诉讼的原告资格关于环保组织需要满足的诉讼条件，还再进一步的探索推进中。 在另一些环保行政公益诉讼试点地区，通过确认检查机关的行政公益诉讼的原告主体资格来限制一些非政府环保组织和个人的公益诉讼参与度。这些不同的判例反映出我国司法实践对于行政诉讼主体资格认定的摸索探究。

三、我国环境行政公益诉讼原告资格模式优化探究

我国新修《行政诉讼法》相关规定对于环境行政公益诉讼制度在我国的初步建立具有良好的开端效应，赋予检察机关行政公益诉讼原告自高可以更好的监督政府等行政机关的行政行为，特别是将法律保护扩大到公益范围内，从私益救济到公益保护，是一个法治观念的进步和提升。但是我国行政诉讼法关于公益诉讼制度的规定只处于一个初级阶段，仍有待进一步完善和健全。例如在对行政公益诉讼原告主体资格的认定方面，可以借鉴学习外国的一些规定，结合我国司法实际以及相关国情，循序渐进的吸收进更多的原告主体。环境行政公益诉讼原告的单一性使得我国在关于环境公益诉讼中涉及行政单位行为违法时如何进行规制和保护公益不受损害这一方面制度规定略显单薄，我们必须渐进的引入更多适格的原告。

笔者认为，我国行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格认定停留在法律确认标准阶段，可以根据行政诉讼法内部发展规律向合法权益和利害关系人标准进行扩充，将一些受环境影响的公民和法人纳入进环境行政公益诉讼的主体范围内。由于一些专家认为在某种程度上，“法律利害关系标准”较之之前有了更为严格的限制，通过最高人民法院的相关司法解释来看，立法者主要通过法院判定是否具体存在利害关系，而不是当事人主观认为具有利害关系那么简单。但这显然与公共利益遭受损害社会公众可以获得诉权的行政公益诉讼的要求不相匹配。由此看来，我们可以比照《民事诉讼法》中有关民事公益诉讼的相关规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”将公民的原告诉讼资格从传统诉讼中解放出来，适用于行政公益诉讼中去。

由西方各国的行政公益诉讼制度发展和实践来看，对于公民是否該纳入行政公益诉讼原告主体的范围内也存在着一些争议。相较于掌握着较大权力，技术水平和相关知识更加完备，诉讼能力更强的被告来说，普通公民作为原告来说处于一个弱势地位，并且就一个具体的环境侵权事件来讲，如果不是和直接个人利益相关联，很难要求公民个人积极提起诉讼。因此需要一个专门的团队站在生态环保的立场与行政机关对峙。因此，非政府环保组织的出现，就是由公民自由组织的社会团体，其目的是捍卫环境公共利益和人的生存权，环境权，发展权。对于此种环保组织和相关社会团体赋予一定的行政诉权有必要性。环保组织的公益性和公众参与性，体现其具有的与行政公益诉讼一致的内在精神价值追求；另外环保组织的专业技术能力强，比起普通民众个人更具有诉讼能力，甚至在环境技术角度来看，可能都会强于检察机关，因此赋予环保社会团体相应的行政公益诉权可以降低司法审查成本，提高司法效力，甚至给予行政机关更大的社会责任感。

四、结语

随着我国公民环保意识的增加，对生存权，环境权，发展权要求的不断提升，相应的法律制度也要紧跟时代发展的步伐，满足人们日益增长的诉讼需求。我们必须尽快完善行政公益诉讼制度，对于其主体客体内容等进一步细化，加强公权力对公益的保护。

注释：

符启林、罗晋京.论社会公共利益和经济法.河北法学.2007（7）.22.

孔丹阳.我国环保NGO的环境行政公益诉讼原告资格之探究.上海：上海交通大学.2015.4.

陈珂.环境行政公益诉讼中原告诉讼资格探析.安阳师范学院学报.2015（4）.

马一鸣.环境行政公益诉讼资格研究.山东：山东师范大学.2017.6.