新形势下中蒙国际警务合作及其发展趋势

关键词 中国 蒙古 警务合作

作者简介：付妤，内蒙古乌海市公安局强制隔离戒毒所，副所长，研究方向：禁毒。

中图分类号：D822 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.283

2014年，习近平总书记应蒙古国总统额勒贝格道尔邀请对蒙古国进行了国事访问，习近平总书记在蒙古国国家大呼拉尔演讲时提到，中蒙两国愿意加强彼此在丝绸之路经济带和草原之路两个经济发展计划下的经济合作，并在此基础上开展全方位的合作计划。合作带来双方经济的互惠共赢。但是更深远的合作，更密切的交流，在加强经济联系的同时，也会带来跨国犯罪滋生和增长。同时，中国在蒙古国境内的海外利益越来越多，如何保护这些海外利益也是需要我们郑重思考的问题。

一、中蒙国际警务合作现状

中蒙两国边界线长4700多公里，具有睦邻友好的外交关系。1949年10月16日，中国和蒙古国两方确立外交关系以来，中蒙两方的沟通交流也在持续加深，军事和人文，经贸及执法合作等各个领域沟通也在不断增加。一九六零年中蒙两方签署了《中蒙友好互助条约》。到一九六二年的时候中蒙两方又签署了《边界条约》。一九九零年两方发布了联合报告，至一九九四年重新订正了《中蒙友好互助条约》，而且还在这个基础上签署了《中蒙友好合作关系条约》。一九九八年十二月，中蒙两方发布了阐述二十一世纪中国和蒙古国两方关系发展的《中蒙联合声明》。二零零三年六月，胡锦涛同志对蒙古国举行了政治访问，中国和蒙古国两方还共同发表了一份声明，宣告两个国家建立友好合作的伙伴关系。二零一一年六月份，蒙古国总理巴特包勒德第一次来华访问，两国确定成为合作伙伴关系。二零一二年六月份，额勒贝格道尔吉总统也对中国进行正式访问，并且参加了上海合作组织峰会。二零一三年十月份，总理阿勒坦呼亚格来华访问，双方并签订了《中蒙战略伙伴关系中长期发展纲要》。

（一）中蒙边境地区警务合作

内蒙古自治区是我国的北大门，位于我国正北方.内蒙古全区占地一百一十八点三万平方公里，占据全国土地总面积的1/8，其中边境管理区占地就多达三十六万平方公里，全国排名居于首位。长达四千二百二十一公里的边境线，全国排名第二，18个陆路口岸，其中滿洲里是全国最大的陆路口岸。内蒙古的社会稳定事关国家长治久安。从一定意义上说，内蒙古稳定了，祖国北部边疆很大一部分就稳定了、巩固了、安全了。伴随着双方港口贸易的不断扩大以及经济合作的快速发展，跨国犯罪也开始越来越多，边境地区的安全也就出现了非常大的隐患，给警方打击国际性犯罪，维持边境区域稳定发展带来了不一样的挑战。（1）公安机关执法合作组。蒙古国警察的最高行政机关是公安总局（也就是副部级），它从属于司法部门，司法部下面还设有公安总局、判决执行总局、档案以及边防总局等9大直属总局、办、委。由于国际警务合作的主体是国家，而各个国家制度不同，警察的体制也各不相同。（2）边境地区实行公安局警务执法协作。南戈壁省和古巴彦淖尔市的乌拉特中旗这两个地区是临近的，并且境内拥有一个非常重要的港口，那就是甘其毛都港口。伴随着双方港口贸易的不断扩大以及经济合作的快速发展，跨国犯罪也开始越来越多。针对这一现象，乌拉特中旗特地建立了公安局俱乐部和会晤室，公安局协作交流会晤处以及南戈壁省警察局，还和下级的九个县级警务处建立了密切的关系，一起维护边境城市的治安。

中国和蒙古国两个国家的边境区域的警方共同合作、一起破获了很多大型案件，更进一步地增强了两方的国际公安机关合作基础。

（二）中蒙两国的合作已经基本落实

目前国际上一致追求的目标是国际公安机关的务实协作，并且这在中国和蒙古国两个国家已经获得了显著成效。从地区上看，内蒙古跨越了三个大区，分别是西北、华北和东北，从西到东的直线距离就有两千四百公里，其警务局在西北和东北的合作区域内，又重新设立了七十六个小型公安机关部门，构建了相临区域的协作平台及体制，来达到两个国家的警务资源及情报资源的相互分享、重大突发情况的互相援助和共同讨论地区治安情况、跨区逃犯协助共破、重要安保工作的互相帮助以及公安资源的共用互补。二零零零年八月十七日，我们国家派出的警务人员赶往蒙古国执行任务，把卷款两百万元巨款的河北省信用社的会计杨彦军引渡回了中国。

（三）中蒙两国警察教育部门合作

二零一四年五月二十一日，蒙古国的执法大学和我们国家的人民公安大学签订了沟通合作协议书，进而增强了中蒙两方在警务方面的合作。这次中蒙两方学校的合作会在蒙古国司法部和我们国家的警务部的合作框架内进行，这样更有益于各个区域的公安教育工作。

二、中蒙国际警务合作存在不足之处

国际警务合作是一种执法行为。这种警务执法情况是不同的国家的公安部门依照本国的法律法规以及国际公约，在惩办跨国犯罪、维持社会秩序方面互相帮助、共同合作。中俄双方进行操作简便、形式灵活、行动迅速的区域性跨越国界的警事交流，可以使得维护边境安全、打击犯罪的效果达到最佳。跨国犯罪往往涉及多个“当事国”，所以以缔结刑事司法协助条约来确立双方或者多方合作来打击各类犯罪，初步构建起了我国警务合作法律体系。

（一）现有的法律支持不够

中蒙建交60多年来，特别是中国改革开放30多年来，中蒙两国之前围绕着边境安全、警务合作、执法合作、人员交流培训等警务合作问题签订了多项协议和会谈纪要。这些协议、会谈纪要的签署，为中蒙两国政府开展深入广泛的警务合作交流给予了法律支持，并形成了高效稳定的合作机制。尤其是“全面合作，友谊互信”合作机制的建立，为双方落实国际警务司法合作提供了制度保证。但是目前来看，蒙古国与中国开展警务合作的法律支撑涉及的方面还不是很广泛，涉及到电信诈骗、拐卖人口、非法猎取野生动物、毒品犯罪等新形势下快速的犯罪，两国缺少合作的法律支撑。

（二）蒙古国内兴起反华势力

2015年3月29日，数名中国游客在蒙古国肯特省旅游时遭到蒙古极端组织“站立的蓝色蒙古”人身攻击和侮辱。这是近年来蒙古国兴起反华势力的一个代表。近年来，蒙古国因为矿产资源的开发经济迅速增长，但大量外资企业的进入和少数有权势的人一夜暴富也引发了蒙古国内社会矛盾的集中爆发，尤以民族矛盾特别为甚。特别是大量有一定文化但是对现状不满的年轻人组织起一些极端组织，对外国公民和外国企业进行语言和行动上的排挤。中蒙两国虽然地理相连、山水相亲，但是还是要警惕少数极端分子对于两国良好合作的破坏。

（三）人才合作开展不多

法律制度、体制机制、合作需求都是两国能够开展警务合作的重要因素，但是我们不能忽略其中一个更重要的因素，那就是人。中蒙两国具有不同的社会制度，但是在打击跨国犯罪方面有着共同的需求，两国执法机构中拥有更多了解彼此法律法规、执法程序的执法人员更有利于合作双方开展更深入的执法合作。相对案事件合作、定期交流和体制机制合作，中蒙两国在人才培训方面进行的合作并不多。

（四）国际因素对合作稳定性有一定影响

蒙古国地理位置特殊，属于内陆国，只有中俄两个邻国，处于两个大国之前，蒙古的外交政策还是追求平衡。近年来，蒙古国从在中俄之间徘徊，转向引入日本、美国等外部政治力量，平衡中俄两国对其的印象。国际警务合作在大方向上属于外交合作的一部分，国际警务合作能否开展，开展的程度如何也取决了两国之间的外交关系和两国的外交政策，总体来说，当前国际因素对中蒙两国开展国际警务合作的稳定性还是存在着一定影响。

三、探索中蒙警务合作发展趋势

（一）夯实开展警务合作的法律基础

中蒙联合打击跨国犯罪由于涉及中俄两国的国家主权和利益，法律关系异常复杂。因此，开展联合警务合作必须法律先行。笔者认为首先，国内法方面，全国人大及其常委会应制定《国际刑事司法协助法》，尽快规范参加涉外联合行动的范围、权限、职能；进一步的细分国外警务合作的机构、资源交流及偷渡犯罪等内容，以便确定涉外指挥程序、行为规范，使中蒙联合行动法治化、程序化、具体化。其次，在国际法方面，应在遵守国家主权的基础上，最大限度的争取缔结：《国际打击跨国犯罪合作公约》，特别是涉外联合行动的合作协议（在合作协议中应尽量确立联合侦查、简单引渡、联合追逃等合作程度较高的程序。），积极寻求打击中蒙边境跨国犯罪方面的警务合作方案。

（二）推动地方交流合作

目前，新疆和内蒙古两家省级单位公安厅都在公安部的领导下，同蒙古国各级警察机构进行了富有成效的合作，但从总体来看，这些交流合作还是非常有限的。在执法人员培训方面，新疆警察学院和内蒙古警察学院可以在公安部的组织下，利用地理相近，语言文化相亲的特点，分批次的为蒙古国政府培训执法人员，双方交流彼此执法经验、程序和法律，促使双方地方公安机关加强交流合作。

（三）创新措施，协同保护彼此海外利益

近年来，很多中国企业到蒙古国投资兴业，很多中国公民到蒙古国从事商贸活动，同时，很多蒙古国公民到中国开展商贸活动，中蒙双方在彼此国内都有很多的海外利益。中蒙两国应该创新现有措施，协同保护好彼此的海外利益。一方面，中蒙双方可以参照中意两国进行联合巡逻的方式，允许对方执法人员在特定时间和场合进入本国境内参与巡逻执法活动震慑犯罪。另一方面，对于对方在本国的大型商贸机构、工业设施要加强日常安保，预防针对此类设施机构的袭击。

按照目前的情况来说，中国和蒙古国两方的外交关系已经是合作以来的最佳时期，二零一四年八月二十一日我们国家主席习近平同志在乌兰巴托和蒙古国的元首进行会谈，中国和蒙古国两个国家的总统一起总结了合作后两国的友好互助关系，策划了每个领域的沟通合作情况，并且达成了共同合作的共识，还共同确定要把中国和蒙古国两国的关系升级到“全面战略伙伴关系”，中蒙兩国相邻的区域交流相对以前来说更加频繁，所以这也给国际性犯罪提供了便利，也让国家警务监督和控制加大了难度，中国和蒙古国两个国家的边境区域特别容易变成逃犯的共同聚集地，也是贩毒及走私等犯罪活动的高频发生地。因此只有中国和蒙古国两国的公安部门一起合作，才可以更好地让两个国家的边境区域保持稳定发展，才可以在和犯罪分子做斗争的时候占有绝对优势，掌握主导权，获得预期效果。

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