农村城镇化过程中环境污染治理研究

樊凯　董红

关键词 农村 环境污染 利益相关者理论 治理

作者简介：樊凯，西北农林科技大学人文学院，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法；董红，西北农林科技大学人文学院，教授。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.297

环境问题是一个复杂的系统工程，农村环境问题更是如此。随着农村城镇化的进程加快，农村环境问题愈演愈烈，引发了众多群体性事件，成为了影响社会稳定的重要因素。我国是一个传统的农业大国，农业生产是否安全决定了国民经济能否实现可持续发展。从人口数量上看，依据第六次全国人口普查的数据显示，经过了这么多年的城市化运动，我们国家的农村地区仍然聚集了国民人口总数的50.32%。农村地区的环境质量直接影响了这半数人口的生活水平。然而，我国目前的法制建设整体上难逃“大城市中心主义”、“大企业中心主义”和“东南沿海中心主义”的怪圈，农村环境问题长期被忽略，导致农村整体生态环境退化，农民生存环境恶化，农业安全受到严重威胁。

一、农村环境污染现状

我国农村地区面积广袤（2005年的国家统计局数据显示农村地区面积占国土面积的57.59%），自然環境条件复杂，各地经济发展水平的差异，以及环境监测数据的缺失，很难详细罗列农村地区的环境污染状况。所以近些年的《国家环境状况公报》都未将农村环境状况作为重点内容，然而综合现有的数据我们依然可以大致刻画出当下农村环境污染的恶化程度。总结起来，主要表现在三个方面：

（一）农村城镇化产生的生活垃圾污染

由于农村发展功能的变化，尤其是农村城镇化的发展，不断引入城市的生活方式使得生活污水及垃圾废弃物增加，严重超出了农村环境的自净能力。与此同时，由于农村城镇化发展中的基础设施建设和环境管理的大量缺失，导致这些聚居点的生活污染物得不到有效处理。2014年的《国家环境状况公报》数据显示，截止2014年底，全国对生活垃圾进行处理的行政村有25.7万个，占行政村总量的47.0%，对生活污水进行处理的行政村为5.5万个，占行政村总量的10.0%，也就是说有一半以上的行政村的生活垃圾处于随意排放的状况，绝大多数的农村地区生活污水无人管理。

（二）城市污染向农村地区的转移

随着现代工业的发展，城市污染超出城市自身承受能力，开始向农村转移。废水、废渣、城市生活垃圾污染河流、土壤，使农村生态环境雪上加霜。更有甚者，有的企业将有毒、放射性废弃物易地倾倒、抛弃至农村，使城市工业污染人为地蔓延、扩散至农村，严重威胁农村居民的生命和财产安全。有学者将其称作“污染转嫁”。中国社科院环境与发展研究中心公布的《关于中国的环境与发展》指出：“有些污染从大城市向中小城市进而向农村乡镇转移的趋势在加强，从东部发达地区向西部欠发达地区转移的趋势尤其令人注目。”

（三）农业活动产生的面源污染和农村企业污染

我们国家是世界农药生产和使用第一大国，但目前有效利用率只有35%左右；每年地膜使用量约130万吨，超过其他国家的总和；此外我国每年的化肥当季使用率只有33%左右，远远低于发达国家的50%的平均水平。大量的化肥农药的适用超出了土壤的分解和自净能力，留存于农产品和土壤之中。

此外，农村地区的集约化规模化禽畜养殖业迅速发展产生了大量禽畜粪便和禽畜饲料残渣，成为了农村环境的重要污染源。据统计，全国有24个省份的畜禽养殖场和养殖专业户化学需氧量排放量，占到本地农业面源排放总量的90%以上。近年来，我国畜禽养殖业每年产生38亿吨畜禽粪便，有效处理率却不到50%，其污染总量是全国工业和城市排放量的4倍多。

最后，农村地区分布了数量可观的乡镇企业，这些企业主要集中在造纸、印染、电镀、化工、建材等少数产业和土法炼磺、炼焦等落后技术上，大多数设备相对落后，产品技术层次不高，严重污染了环境。我国乡镇企业废水和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，乡镇企业所排放的废水、废气和废渣占全国“三废”排放总量的比重分别为21%、67%和89%，已经成为环境保护的突出问题。

二、利益相关者理论下的农村环境污染分析

利益相关者理论是管理学中最重要的理论之一。利益相关者主要泛指某些特定活动或在企业工作中专门从事“下注”的人，也就是某项事业或者活动中代表不同利益的参与者，具有不同的利益诉求，鉴于有限的资源与平台，各方利益者开始进行利益交换与利益让步，从而希冀达到各自利益最大化的理论。基于此，农村环境污染是由政府，企业，农民等组合而成的一个互相联系互相影响的系统。

（一）政府层面：唯经济利益，监管缺失

管理学中的公共选择理论启示我们，政府中作为组成的官员个体也拥有理性经济人的利益诉求，由此以经济增长作为存在基础的发展型政府模式出现，各级地方政府都将主要力量投入到了经济建设上，忽视了生态建设。其次，基层的环保行政机构长期处于人财物缺失的境况。我国的环境监管部门只设置到县级政府，乡、镇、村层次绝大多数没有专门的环保机构和专职环保人员，据2012年的《全国环境统计公报》显示，在我国，乡镇级设立的各类环保机构数仅为2694个，人数也只有7653名，其中还包括大量的兼职人员，而我国的乡镇单位共有4万多个。而环境问题是末端治理问题，最需要基层监管部门的有效监管。

（二）企业层面：缺少环境意识，环保监督缺位

企业层面的问题主要集中于三个方面：第一，大量的重污染企业基于降低企业成本的目的，将企业转移至农村地区，带来了大量的环境污染和生态破坏，引发了众多群体性事件；第二，农村地区分布了数量庞大的乡镇企业，大多为粗加工、高能耗、高污染率的初级工矿企业，布局分散且规划不合理，这些企业技术水平较低，环保意识欠缺，大量的“三废”污染随意排放；第三，目前治理环境污染的“污染者付费”原则，由于农村地区面积广袤，人员厂房分布分散而无法实现。

（三）农民层面：缺少环境安全意识，物质与精神层面环保乏力

农村是农民赖以生存的环境，但现实是农民成为破坏农村环境的积极参加者：首先，在农业生产过程中，出于增加农业产量和降低自身劳动强度的目的，过度过量的使用农药和化肥，超过了土壤的净化和分解能力，引发了土壤土质和水质破坏。其次，规模养殖业已经成为农民收入的重要组成部分，但农民缺少处理生产造成污染的能力和意识。最后，随着经济的发展和农村生活水平的提高，农民的生活方式也迎来了巨大的变革，以一次性塑料制品为代表的现代生活方式极大改善农村，然而农村地区却没有建立与之相适应的配套设施和卫生观念，简单的填埋和焚烧无助于环境，造成了“二次污染”。

综上所述，由于各个农村环境治理主体在角色定位、责任承担和功能作用等方面出现了错误思维，因而使得农村环境污染问题始终难以解决。

三、农村复杂环境污染治理的制度性建议

南京大学的张玉林教授在总结当下的农村环境问题时提出当下农村环境问题的特征是“系统性伤害与碎片化治理”。目前的农村环境治理存在的难题就是，农村环境问题本身是一种复合污染，是一种系统性行为的结果，然而现有的治理措施却处在“头疼医疼，脚痛医脚”的状态，这导致我们在农村环境污染治理问题上的无力，我们需要采取综合性的手段去探寻一条可行之路。

（一）政府层面：转变发展理念，加强农村基础设施建设，完善监管职能

农村环境问题的强外部性决定了这个问题的解决必须由政府发挥监管和引导的作用。要求政府从发展型政府向监管型政府转变，积极而正确发挥政府职能。这需要从三个方面来着手：第一，转变投资方向和招商引资的理念，杜绝盲目上马高污染高耗能的项目，做好环境规划，将地方经济发展与保护环境有机协调起来，树立“绿色发展”的理念；第二，加大农村的公共卫生的基础设施投入力度，尽快完善相关设施，可以引导城市的相关设施向周邊农村地区延伸，尽快在农村地区建立一套符合农村地区特征的乡村环境卫生制度，完成农村污染物的收集——处理——排放链条；第三，构建农村地区的基层环境监管机构，建立跨片区环保监测机构，降低行政成本，此外还需要大力充实基层的人员、技术、设备和资金，解决环境监测的客观难题，履行好末端监管职能。

（二）企业层面：乡镇企业转型升级，城市迁出企业增强社会责任

企业是经济发展的排头兵，乡镇企业为农村地区经济发展发挥了巨大的作用，然而随着客观环境的变化乡镇企业已经成为了农村环境污染的主力军。所以在目前的情况下，需要对乡镇企业进行转型升级，淘汰乡镇企业的落后产能，摒弃高耗能、高污染、低产出的乡镇企业。积极引入新人才，新技术，新产业，以此向集约型的现代企业发展。另一方面，政府应当设置科学合理的农村地区迁入企业标准，严格限制高污染企业迁入农村地区，对违规企业关停整改，追究企业相关责任。积极引入环境责任代履行制度，督促排污企业履行环境责任。

（三）农村层面：促进农村自发秩序发展，确认村规民约的法律效力

首先，应当落实村委会等基层组织环境法律责任，推行环境的“社区治理”模式。借鉴“社区治理”模式，积极动员村委会等基层村民自治组织的力量，赋予并强化其环境保护职能。应当授予基层自治组织一定的职权，例如环境规章制定权，环境事务处理权，以及环境情况的监督权。其次，确认农村习惯以及村规民约的环境保护法律效力。鉴于我国农村环境的复杂性，这些本土产生的习惯往往更能适应当地的环境和社会状况，也更容易被当地村民接受。同时，这些村规民约能够更好的培养村民的主人翁意识和环境保护意识，村规民约的制定本身就是一次极好的环境保护教育活动。

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