涉农职务犯罪法律适用问题研究

魏文波　陆菁　郑艳华　吴可嘉

关键词 涉农职务犯罪 渎职犯罪 贪污贿赂犯罪

基金项目：本文为2017年度贵州省人民检察院检察理论研究课题“涉农职务犯罪法律适用问题”成果。

作者简介：魏文波，贵州省贵阳市花溪区人民检察院；陆菁，贵州职业技术学院讲师；郑艳华，贵州医科大学法医学院讲师；吴可嘉，貴州省贵阳市花溪区人民检察院。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.332

一、涉农职务犯罪概述

（一）涉农职务犯罪基本内涵

一般认为，职务犯罪是指“国家工作人员利用职务之便贪污公共财物、收受贿赂或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，破坏国家工作人员职务行为廉洁性或者国家机关正常管理活动的行为。” 涉农职务犯罪是职务犯罪发生在“三农”领域的统称，其作为职务犯罪类罪概念项下子概念，在建设社会主义新农村背景下具有特定含义，是指“在社会主义新农村建设中，国家工作人员以及依照法律从事公务的人员，利用职务上的便利条件，或滥用职权，或不正确履行职责所实施的，侵犯农民切身利益，侵害农村社会稳定和农业健康发展，依照刑法规定应受到刑罚处罚的行为的总称。”

从涉农职务犯罪的构成要件上看，犯罪主体主要是国家工作人员以及依照法律从事公务的人员，农村基层组织人员是否属于广义上的国家工作人员，下文将详细阐述，在此不赘；犯罪客体方面，侵犯的是党和国家正常管理秩序和农村基层组织人员履行公务活动的廉洁性；犯罪主观方面，包括故意和过失，此与普通职务犯罪一致，故意如贪污罪、受贿罪等，过失如玩忽职守罪等；犯罪客观方面，主要是在从事公务活动或协助政府从事管理活动中，利用职务便利，侵吞、挪用公共财物，收受或索取他人财物谋取非法利益，不履行或不正确履行职责致使国家、集体利益遭受重大损失。

（二）涉农职务犯罪查办情况及特点

1.全国和贵州省检察机关近年来涉农职务犯罪查办情况分析

第一，2013年至2017年上半年，全国检察机关严肃惩治涉农领域职务犯罪，共查办53560人 ，涉案环节主要涉及征地拆迁、扶贫救灾、农田水利建设、农业补贴申报审核及管理发放环节、社会保障等。其中，2014年查办9913人，2015年查办11839人，2016年查办17410人。第二，2013年至2017年上半年，贵州省检察机关立案侦查发生在群众身边、损害群众利益的职务犯罪3107件3954人，涉案领域主要集中在扶贫攻坚、就业创业、社会保障、征地拆迁、社会保障及扶贫等。 其中，2013年查办688件883人，2014年查办669件846人，2015年查办246件285人，2016年查办民生领域职务犯罪706件904人。 2017年1-8月，查办民生领域职务犯罪案件798件1036人，其中，乡镇站所、农村基层组织人员375人，通过办案为国家挽回直接经济损失约2.9亿元。

无论从全国还是贵州省查办情况看，发案环节主要集中在征地拆迁、扶贫救灾、农田水利建设、农业补贴申报审核及管理发放环节、社会保障等。

2.涉农职务犯罪的特点

第一，窝串案占比较大。近年来反腐败力度加大，涉农职务犯罪单独作案的数量有所减少，以上下级、跨地区的同行业系统内部、管理人员与村支“两委”、村支“两委”与村民等“抱团”式为特征的窝串案占比较大。如陕西省西安市检察院近年来查办扶贫领域职务犯罪40案85人中，窝案就有23件65人，窝案人数占比76.5% 。

第二，贪污贿赂犯罪比重较大。多数涉案人员掌握惠农资金分配、审批、发放等本应分权制约的权力，极容易发生或弄虚作假，或虚认冒领等贪污贿赂犯罪。如贵州省贵阳市花溪区检察院近五年查办涉农领域职务犯罪81件116人，其中贪污贿赂案件共计54件85人，占查办总件数和总人数的66.7%和73.3%。

第三，作案隐蔽性强。主要表现在：巧设行受贿名目，企图蒙混过关。行贿人时常利用春节等节假日，通过红包、感谢费、辛苦费等方式向犯罪人行贿；多有中间人从中引荐、撮合，使得当事人之间在互不见面的情况下“办成事”，缩小犯罪知情范围。更有甚者，犯罪人多次假借生活所需、老家修房建房等借口，分别向多名人员索要贿赂款，企图为受贿行为披上“合法外衣”。

第四，涉案金额小，影响恶劣。涉农职务犯罪“小官巨贪”虽是典型，但“小官小贪”确为常态，这类案件涉案金额虽小，但造成的影响极其恶劣。如黔陶乡骑龙村村委会原主任周某、副主任汪某某、支书罗某某、文书孙某某、委员汪某某等五人，虚构“周进”、“周静”户头，骗取国家征地补偿款5万余元，致使村民多次到市、区有关部门反映问题，甚至赴省有关单位拉横幅上访。

二、司法实践中认定涉农职务犯罪的三个问题

（一）认定涉农职务犯罪的主体问题

1.村党支部组成人员的身份认定

全国人大常务会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）中并未明确规定村党支部组成人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”，致使实践中对村党支部组成人员触犯职务犯罪时适用法律难的问题。众所周知，村党支部作为党的基层组织，处于处理农村事务的核心地位，领导和支持村民委员会正确履行职责，其与村民委员会合称村支“两委”。根据现行法律规定，村民委员会在履行七种 行政管理工作时属于“其他依照法律从事公务的人员”，可以构成职务犯罪的主体，但将村党支部组成人员排斥在外，显然有违常理。因此，村党支部在领导和支持村民委员会行使职权、管理事务过程中协助政府从事上述七种行政管理工作时，如发生《刑法》第三百八十二条、三百八十三条、三百八十四条、三百八十五条、三百八十六条规定之犯罪的，理应属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，也即村党支部组成人员可以构成职务犯罪的主体。

2.村委会下属委员会组织人员的身份认定

根据《村民委员会组织法》第七条规定，村民委员会在管理事务中可以根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会，其组成人员可以由村民委员会兼任。无论村民委员会下属委员会组成人员构成如何，其性质是村民委员会的派生机构，职责是协助村民委员会处理农村事务。那么，当下属委员会按照村民委员会安排从事上述七种协助政府开展行政管理工作时，应当认定为属于“其他依照法律从事公务的人员”，发生利用职务便利实施侵吞公共财物、索取他人财物或者非法收受他人财物的犯罪时，当然可以成为贪污贿赂犯罪主体。否则，构成职务侵占、非国家工作人员受贿罪。

3.农村集体经济组织和村民小组组长的身份认定

第一，《民法总则》第九十六条、第九十九条、第一百条赋予农村集体经济组织和城镇农村的合作经济组织可以依法取得法人资格，但此规定旨在有效推动农村集体经济发展，并未改变其“原生性质”——农村集体经济组织作为独立市场主体开展自主经营活动，兼具管理土地等财产的职责。因此，农村集体经济组织作为农民集体所有的土地的管理和经营者，属于农村基层组织。第二，村民小组组长作为村民委员会的“助手”，对属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产以及公益事项具有一定的管理职责，其所行使的职责具有农村事务管理权责属性，属于农村基层组织人员。

4.其他人员的身份认定

司法实践中，对涉农职务犯罪主体认定争论较多的除了上述三类主体外，还有村务监督委员会及其组成人员、聘用人员以及驻村干部等。根据《村民委员会组织法》相关规定，村务监督委员会具有负责村民民主理财、监督村务公开等制度落实的职责，如其成员在协助政府从事行政管理过程中利用职务便利侵吞经手的财物，应当按照贪污罪处罚；聘用人员受村民委员会或者村集体委托从事管理农村事务，其在从事管理农村事务期间，如果与农村基层组织人员构成《解释》规定的职务犯罪而成立共同犯罪的，应当按照共同实施的贪污贿赂犯罪予以定罪处罚；驻村干部因其自身具有国家工作人员属性，如利用其参与农村社会建设职务便利实施贪污贿赂犯罪的，理应按照相应刑罚处罚。

（二）认定农村基层组织人员职务行为性质问题

正所谓“上面千条线，下面一根针”。农村基层组织人员承担的事务性工作繁杂，各种事务集于一身，主要有从事公务、自治性事务和经营性事务等。由此，决定了他们具有不同的身份，易出现违法犯罪时适用不同罪名的情况。因此，厘清农村基层组织人员职务行为性质是认定彼罪与此罪的关键，而判定职务行为是否属于“协助人民政府从事的其他行政管理工作”，则是界定职务行为是否属于公务的重点所在。而界定职务行为的性质可以从三方面入手：一是该行为履行主体必须属于政府履行；二是该行为内容属于行政管理；三是行为方式属于协助。

如此一来，农村自治性和经营性事务便不在此列，进而根据农村基层组织人员实施犯罪行为的性质不同认定贪污罪与职务侵占罪、挪用公款罪与挪用资金罪、受贿罪与非国家工作人员受贿罪。

（三）认定农村基层组织管理的公共财产和集体财产混同情况的问题

由于农村财务管理不规范，公共财产（诸如扶贫专项资金、土地补偿费用等）和集体财产混同于一个账号下的情况时有发生，而所侵犯财产的性质决定着犯罪行为人的定性方向。因此，當农村基层组织管理的公共财产和集体财产混同情况下，如何认定彼罪与此罪，便成了司法实践中较为重要的问题。

对此问题，应当分情况予以讨论：第一，如果有证据证明犯罪行为人主观上旨在侵吞、挪用的财物属于公共财产的，且所侵犯的财物没有超过公共财产的总额，则应当以贪污罪、挪用公款罪定罪处罚。第二，如果有证据证明犯罪行为人主观上旨在侵吞、挪用的财物属于集体财产的，则应当以职务侵占罪、挪用资金罪定罪处罚；超出集体财产范围属于公共财产的，则应当以贪污罪、挪用公款罪定罪处罚。第三，如果犯罪行为人所侵犯的财产数额均未达到犯罪标准，但总额达到职务侵占罪、挪用资金罪构罪标准的，则应当以职务侵占罪、挪用资金罪定罪处罚。

三、预防涉农领域职务犯罪的对策建议

（一）强化干部职工的廉洁自律意识

一方面，不断加强思想政治教育工作，将其与依法治国理念和党风廉政建设有效衔接，切实增强公职人员的政治和思想觉悟。另一方面，有针对性地深入开展行业、领域易发多发职务犯罪的法治宣传教育活动，增强基层组织人员尤其是单位中青年干部职工、业务骨干人员的法治意识和廉洁自律意识。

（二）强化预防职务犯罪体系建设

一是建立健全风险防控机制。针对多发岗位，应构建岗位风险点知识制度或手册，载明易发职务犯罪节点和预防职务犯罪知识、对策建议。以一年或半年为周期，签订党风廉政建设责任书和廉洁自律承诺书，不断强化干部职工廉洁自律意识。二是进一步加强与纪委、检察机关等单位的联系，积极建立行之有效的工作联席制度。可结合检察机关反腐倡廉警示教育基地、获刑人员“现身说法”、预防职务犯罪知识讲座等形式定期开展重要岗位、关键岗位人员的警示教育活动，不断筑牢拒腐防腐防线，增强职务犯罪预防能力。

（三）强化监督机制建设

一是强化制度建设。乡村组织应严格执行“收支两条线”、决定权分开制度以及涉及支农惠农资金的制表、审核制度，避免权力集中导致出现腐败灰色空间。二是强化监督力度。乡镇（社区）要强化对村组织的财务管理监督力度，对每一笔收支情况均要严格检查、认真核对，尤其是涉及惠农扶贫的项目要把好“进出口”，对涉及群众利益的各种补助补贴的标准、条件和内容应定期公布和及时公开，增强村务财务工作透明度，自觉接受上级组织和群众的监督。

注释：

高铭暄、陈璐.当代我国职务犯罪的惩治与预防.法学杂志.2011（2）.

于晓光、张鑫.论吉林省涉农职务犯罪的成因及防范对策.当代法学（双月刊）.2010（4）.

2013年-2016年数据来源于最高人民检察院工作报告.http：//www.spp.gov.cn/gzb g/；2017年上半年数据来源于：http：//www.china.com.cn/guoqing/2017-07/13/content_41205 292.htm.2017年9月25日访问.

以上数据来源于2013、2014、2015、2016、2017年贵州省人民检察院工作汇报。

http：//fzgz.gog.cn/system/2017/09/24/016123028.shtml.2017年9月25日访问.

http：//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201709/t20170920_16445744.htm.20 17年9月26日访问.

数据来源于《贵州省贵阳市花溪区人民检察院2012-2016年扶贫领域职务犯罪情况分析》。

具体是指以下七种：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理； （三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

参考文献：

[1]邹国正.涉农职务犯罪实证分析.前沿.2012（9）.

[2]吴兴民.涉农犯罪的基本形态及防范对策.河南警察学院学报.2014（5）.

[3][法]孟德斯鸠著. 张雁深译.论法的精神（上卷）.北京：商务印书馆出版社.1959.

[4]张明楷.刑法原理.北京：商务印书馆出版社.2011.

[5]刘俊明.查处涉农职务犯罪的法律适用问题.中国检察官.2013（3）.

[6]何明田、张瑜.涉农职务犯罪的法律适用问题研究.中国检察官.2016（5）.