政策设计与社会企业发展

李健

〔摘要〕 随着社会企业在中国的迅速崛起，民间倡导政府出台社会企业政策的呼声日益高涨，地方政府对社会企业的关注也提供了政策设计的现实需求。采用定性比较分析方法，从政策背景、政策层级、执行机构、目标群体、执行策略和监督管理六方面对全球范围30个国家促进社会企业发展的政策展开比较和分析，探讨上述政策设计要素之间的匹配关系及对促进社会企业发展的作用路径。这一分析的政策启示是：政府要为社会企业发展提供使能的政策环境，建立专责的主管部门或部会层面的沟通协调平台，重视政策工具内部的选择和组合以及采取相对宽松的监管措施。

〔关键词〕 社会企业，政策设计，政策工具，政策效果

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0032-07

一、引言

近30年来，社会企业（Social Enterprise）逐渐在世界各国出现，作为弥补公共部门在提供社会服务能力不足以及改善私人部门在社会公益方面“市场失灵”的一种新型组织形式，其重要性愈发突出。〔1 〕与此同时，越来越多的国家注意到社会企业在建构更加包容性的社会和经济议程方面的潜力，纷纷制定各项政策促进社会企业发展，鼓励社会企业带来更多的产品和服务创新。21世纪初期，在社会创新思潮的助推下，社会企业在我国迅速崛起。然而，社会企业发展过程中广泛面临着产品和服务质量、专业技能、管理和业务支持、资金、网络与协作发展乃至治理结构等问题，新兴的社会企业家希望政府能够出台利好政策，为社会企业创造使能（enable）的规制环境。作为回应，宁夏和北京等一些地方政府已经开始行动，并在政府文件中提及要大力发展社会企业。

在国内学术界，引介国外发展社会企业的政策也已构成社会企业研究的重要内容。检视相关研究可以发现，当前主要发达国家和地区支持社会企业发展的政策举措都已经得到我国学者的密切关注。从总体研究脉络来看，研究初期集中于我国的港台地区，中期聚焦于欧美，近期开始关注日韩新加坡等亚洲国家。应该说这些研究为我们认识社会企业政策的重要性提供了很好的研究基础，并为后续我国政府出台相关社会企业政策提供了重要的知识储备。但已有研究至少在以下三个方面存在不足：一是研究普遍侧重于政策内容的梳理，对政策背景、过程和影响的关注较少，导致政策可移植性差；二是研究多针对单个国家进行介绍，缺少国别对比分析，存在学习对象的选择困难；三是研究普遍缺乏统一的分析框架，不仅研究内容重复度高，也无法了解各国政策全貌。为此，本文拟以现有研究的不足作为研究切入点，将全球范围内30个国家作为案例进行定性比较分析，试图呈现政策促进社会企业发展的完整路径，进而回答我国政府是否应该以及如何制定政策以达到促进社会企业发展的目标。本研究不仅要契合当前地方政府层面政策设计的现实需要，更要有利于促进社会企业在我国的快速发展。

二、样本来源与选择

本文的样本来源主要有三个：一是欧盟（European Union）针对成员国开展的社会企业国别调查报告，一共有29个国家（其中有28个欧盟成员国加上瑞士）；二是比利时列日大学蒂芙尼教授领衔的国际社会企业模式比较项目（International Comparative Social Enterprise Models， ICSEM），该项目目前为止已经完成了32份国别报告，主要以工作论文的形式发布在官方网页上；三是EMES官方网站公开发布的历年社会企业年会论文、工作论文和研究报告。此外，我们还查阅了其他一些相关论文和研究报告，补充了加拿大、法国、日本、新西兰、南非、韩国、美国、越南、印度、新加坡、菲律宾、泰国等国家和地區的样本，总样本数量为30个。从各大洲分布来看，国别涵盖欧洲20个国家、美洲2个国家、亚洲7个国家、非洲1个国家。样本筛选遵循以下三个原则：一是欧盟国别报告中提及出台社会企业政策的国家自动作为国别研究对象；二是如果发现某一国家或地区有明确的社会企业立法或认证制度，则自动作为国别研究对象；三是如果某一国家或地区尚无社会企业立法，则政府应专门制定面向社会企业的支持政策。

三、定性比较研究的优势所在

一般而言，探索性研究和描述性研究都适用于社会企业政策领域。目前国内研究多针对单个国家，社会企业政策的国别比较还不多见。这部分的是因为不同国家社会企业的概念与范围差别较大，并且兼具国别性、混合性和阶段性的特征，难以直接对比。有少数学者尝试进行社会企业政策的比较分析，比如李衍儒、江明修比较了英国、美国、中国香港和中国台湾地区的社会企业政策和发展经验 〔2 〕，顾慧芳、郑可栋对比了英美国家“社会企业”的制度设计 〔3 〕，金仁仙对中日韩三国的社会企业政策进行了比较分析 〔4 〕，但这些研究不仅所占数量偏少，并且缺乏稳定的研究范式，限制了研究的深入。

定性比较分析（qualitative comparative analysis，QCA）是对一个案例定位（case-orientation）的定性研究结合布尔代数算法对案例进行逻辑化分析的过程。布尔代数起源于数学领域，是一个用于集合运算和逻辑运算的公式，通过布尔代数进行集合运算可以获取到不同集合之间的交集、并集或补集，进行逻辑运算可以对不同集合进行与、或、非。定性比较分析将个案作为多个原因和所引起条件的结合体，是一种构建理论的方法，可以系统地分析中小样本的数据。它的优点在于：（1）该方法可以深入地挖掘案例中的特征，相较于案例分析而言，QCA 强调对于多个案例中的多种自变量进行归纳分析，以研究对共同产生的因变量结果的影响；（2）对案例群的选择和分析，因为在现实生活中我们往往无法观察到那么多的自变量。〔5 〕定性比较分析包括明确集合和模糊集合两种分析方法，其中明确集合变量取值为1或0，即1表示某个条件的发生或存在，0则表示某个条件不发生或不存在。由于明确集合在将所有变量转换成二元变量时存在数据损失的风险，模糊集合则是运用0～1之间的成员度来表达个案的某些属性 〔6 〕168，现实中变量特征在不同的案例中通常是连续变化的，这时明确集合无法有效描述变量的特征。但是模糊集合定性比较分析对于成员身份度评价的准确性提出了更高的要求，需要研究人员对于研究领域有足够的经验和理论知识作为基础。〔7 〕

本研究之所以选择定性比较分析，主要依据三方面的考虑。第一，不同国家和地区对待社会企业的态度不同，以政策设计为对象决定了这是一个样本量有限的研究，而对于如此多的国家社会企业政策效果展开深入调研几乎是不可能的，大量的问卷调查又缺少效度，定性比较分析对有限样本的研究具有较强的解释力。第二，我国社会企业政策研究整体来看还处于起步阶段，在相关理论框架和研究尚不成熟的阶段，定性研究可以有效判明事物构成要素及性质。第三，影响政策效果因素是多重条件并发、多个因素相互间动态交互的过程。我们假设这些不同因素之间可能具有替代性，当缺乏某种特征的时候，另外某种特征可能是一个重要的影响因素。正是基于这些判断，本研究将采用模糊定性比较分析方法，较为系统地考察不同的政策设计因素在促进社会企业发展中扮演的角色和作用，从而深化对这一问题的认识。

四、影响社会企业政策效果的相关因素的确定

由于历史传统、社会条件和对社会企业的理解不同，各国的社会企业政策也有着不同取向，其政策效果也大相径庭。〔8，9 〕一般而言，影响政策效果的因素包括政策环境、政策资源、目标群体、执行机构、执行策略、监督管理、沟通与协调和政策本身的合理性等。其中，沟通与协调可以并入执行机构中，有专责的主管部门或高层级的协调平台会发挥沟通与协调作用；政策本身的合理性又难以直接评价，为此，在本文中我们主要分析其他六个因素。

（一）政策环境

政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。良好的政策环境有利于确保社会企业处于一个增长的并且竞争性的环境之中，是实现一国社会企业快速发展的充分条件。〔10 〕为此，政府首先需要形塑一个有利于社会企业发展的体制环境与架构 〔11 〕，它涉及诸多因素，包括经济、社会、政治文化和国际环境等。Li和Wong总结了西班牙、英国和我国香港政府社会企业支持政策成功的原因，发现它们都注重为社会企业创造出使能的环境，确立社会企业价值并被公众认可，以及为社会企业提供商业便利和支持。〔12 〕 综合上述分析（见表1），我们用1表示政策环境有利、0表示政策环境不利，政策环境有利则意味着该国或地区有良好的社会企业组织基础，制定过有利的先前政策，有着良好的国际环境支持等。

（二）政策资源

政策资源是指满足政府实施社会企业支持政策所需要的人力、物力和财力等。一般而言，支持社会企业的政策层级越高，意味着政府对社会企业越重视，相应地，政府调动的政策资源也越多。按照政策的一般性概念，可以将社会企业的政策分为法律法规、部门规章及地方性法规、政府规章以及规范性文件等。比如比利时、芬兰、马耳他、英国、意大利、越南等制定了专门的社会企业法律法规，加拿大和美国在州层面制定了法律法规，爱尔兰、葡萄牙等制定了部门规章，波兰、丹麦、斯洛文尼亚、希腊、捷克、拉脱维亚、泰国等制定了规范性文件。结合现实情况，我们根据政策层级高低或政策约束力的强弱为政策资源变量进行赋值，1为法律法规，0.5为地方或部门规章，0为规范性文件。

（三）目标群体

社会企业政策所指向的目标群体范围大小也会影响到政策的效果。由于社会企业没有统一的组织形态，各国结合各自的实际情况为社会企业设立了不同的法律形式。欧洲社会企业法律协会（European Social Enterprise Law Association）将社会企业分为三种法律形式和身份，第一种是既有的法律形式（Existing Legal forms），比如協会、基金会、合作社和企业等；第二种是社会企业的法律形式（Social Enterprise Legal Forms），即通过对现有法律框架的调整专门为社会企业设计的法律形式；第三种是社会企业的法律身份（Social Enterprise Legal Statuses），可以包含多种不同的法律形式，与一系列预设的原则相一致。〔13 〕相应地，我们用0表示社会企业使用既有的法律形式，0.5表示建立社会企业的法律形式，1表示社会企业设计的法律身份。

（四）执行机构

社会企业的政策效果有赖于强有力的政策执行，而是否建立专责的执行机构是保证政策效果的重要因素。确定一个专责的执行机构意味着政策制定者采纳了社会企业及其对经济社会贡献的系统视角，其目的是为了适合社会企业的需要并且创造出最优化其影响的方式。黄德舜等分析了意大利、韩国、美国、新加坡和我国香港的社会企业政策，发现这些国家和地区都建立了专责社会企业主管单位。〔14 〕70-90郑胜分和刘育欣认为设立专责推动机构能够促进社会企业发展，施淑惠也提出可以设置部会层级以上沟通平台统合政策资源①。为此，我们用1表示有专门的社会企业主管部门或部会层级的沟通平台，0表示没有专门的社会企业主管部门或部会层级的沟通平台。

（五）执行策略

各国促进社会企业发展的执行策略差异较大，集中体现在政策工具上。Heckl和Pecher的一份研究报告重点分析了31个欧洲国家对社会企业的支持政策，他们发现这些国家在政策目的、目标群体和政策设计上都存在差异，他们将这些政策梳理为82条措施，并进一步归结为5种类型：法律规制、财务支持、商业支持、培育发展和EQUAL框架。〔15 〕郑胜分和刘育欣将政府支持社会企业的政策工具分为资金补贴、创业融资和公共采购①。有学者将其总结为制定发展战略、法律规制、财政支持、税收政策和社会服务五个方面。在实践中政府往往根据一国的现实情况，对上述政策工具进行灵活选择和组合，执行策略形塑了社会企业的目标和行动框架，进而影响到政策效果。结合各国的实际做法，我们建立了立法支持、战略规划、财政支持、税收优惠、社会投资、网络支持、认证支持、能力建设、宣传推广、公共采购共十种政府支持社会企业的政策工具箱，每种赋值为0.1，如果某个国家一种都没采用则取值为0，如果某个国家十种全部采用则取值为1。

（六）监督管理

按照权责对等的原则，社会企业在享受政策支持的同时也需要设置相应的约束条件，还要广泛考虑到与其他传统组织形式的公平竞争，为此很多国家和地区都制定了相应的监督管理措施。作为工具导向的组织形态，社会企业政策的形成反映了一国政府在一段时期内不断变化和发展的监管角色。在某些情形下，这一过程培育了公共部门与社会企业之间的合作。 〔16 〕280从实践来看，政府为社会企业提供一揽子监管方案，包括章程声明、信息公开、利润分配、工资限制和民主参与等，这些举措在一定程度上保证了社会企业使命优先的承诺。我们根据各国的具体政策内容，归纳出资产锁定、利润分配、信息披露、民主参与、章程声明等约束条件， 〔17 〕每条设置等距为0.2，相应的0～5条分别赋值为0～1。

综上所述，促进社会企业发展的政策产生不同效果的影响因素已经被研究者识别出来，但尚缺乏结合众多影响因素的系统思考和研究。社会企业政策是一个复杂的作用过程，不同因素之间的作用也可能互相抵消，导致不同的因素组合会产生不同的政策效果。为更好地帮助我国制定社会企业支持政策，我们十分有必要将上述因素的不同组合视为研究对象，认真吸取国际经验，并从整体上进行政策设计才有可能制定出合理的政策，进而促进社会企业发展。在进一步的研究中，社会企业支持政策效果用社会企业数量增长和社会问题的解决程度来表示，0表示社会企业数量没有明显增长，社会问题也没有缓解，0.5表示两者取得一个，1表示两者目标都得到实现，即社会企业支持政策达到既定效果。最终获得模糊集（见表1所示）。

五、分析与讨论

（一）结果分析

本文采用的QCA 分析软件为由美国亚利桑那州立大学研究开发的fs /QCA2.0 版。应用QCA2.0分析成功因素真值表，剔除连续性小于0.8 的国别样本，选择标准分析，得到三种方案。其中，复合方案（complex solution）的参数在QCA中是一种完全按照变量设置而出现的一种结果。相比复合方案，吝啬方案（parsimonious solution）的参数结果相对简单，可能会出现与实际不符的情况。中间方案（Intermediate solution）是介于该两种方案之间的一种方案。参照真值表分析结果，复合方案和中间方案结果基本一致，因而对复合方案结果进行分析。其中，变量c1、c2、c3、c4、c5、c6 分别对应政策环境、政策资源、目标群体、执行机构、执行策略和监督管理等政策设计要素，此外“～”代表“非”的含义。

原始覆盖度（raw coverage）表示在每一个条件组合中的每一种因素对结果的影响，在QCA 分析中意义不大，因此不做分析；唯一覆盖度（unique coverage）取值高低表示哪种组合更容易导致政策效果的实现。通过整个解的覆盖度得分（solution coverage）和一致性（solution consistency）来看（如图1所示），在本研究中，政策设计要素案例组合覆盖度相对较低，得分为0.57，可能是样本量较少导致。但整个解的一致性分别达到了0.89， 较为满足分析要求。

（二）研究讨论

真值表分析结果为我们提供了四条促进社会企业发展的政策选择方案。

1.如果一国制定的社会企业政策层级越高，即政府为促进社会企业发展所调动的政策资源越多，此时应该明确社会企业的法律身份，吸引更多的传统组织实体加入社会企业阵营，并建立专责的执行机构或部会层面的沟通平台，政府为社会企业提供有限的政策支持措施，同时对社会企业采取宽松的管制，促进社会企业发展的效果越好。以立陶宛为例，2004年通过了国立法案《社会企业法》，规定社会企业是指任何一种建立起来为劳动力市场处于严重不利的人群创造就业的企业，法律形式包括私人有限责任公司/股份有限公司、公共有限责任公司/股份公司、公共实体/机构、个人企业等。立陶宛社会经济部门负责主管社会企业，要求所有具有法律认可的社会企业应该有一个可以测量的积极影响力并对社会企业强调透明和问责管理。自从《社会企业法》2004年生效后，注册的社会企业数量增长了5倍，支持的雇佣人员增长了7倍，国家补贴在10年间增长20倍，从2004年的57万欧元增长到2014年的1158万欧元。

2.如果一国社会企业政策环境是有利的，政府制定的政策层级较高，调动更多的政策资源进入社会企业领域，此时政府应该明确社会企业的法律身份，吸引更多的传统组织实体加入社会企业阵营，设立相应的专责主管部门或部会层面的沟通平台，同时对社会企业采取宽松的管制，促进社会企业发展的效果越好。比如，意大利的社会制度环境为社会企业特别是合作社形态的社会企业（social cooperatives） 提供了良好的基础，这使得合作社形态在意大利成为主要的社会企业类型。在意大利，与社会企业相关的政策主要依赖于三部法律：381/91合作社法，460/1997的ONLUS法，以及155/2006社会企业法。意大利社会企业不仅包括社会合作社，还包括任何机构，从非营利组织到企业，都可以申请拥有社会企业法律身份。意大利就业与社会政策部负责监督社会企业的活动，规定社会企业和社会合作社必须每年向该地区政府递交社会报告，并采用第三方财务审计。保守估计，意大利社會合作社大约有11000多家，而其他法定社会企业约有1300多家。这些社会企业以解决劳工市场问题和一部分社会公共服务的提供为主要目标，对意大利的福利部门起了重要的补充作用。

3.如果一国社会企业政策环境是有利的，但政府没有在较高层面制定社会企业支持政策，也没有调动太多的政策资源到社会企业领域，此时应允许社会企业使用既有的法律形式，设立相应的专责主管部门或部会层面的沟通平台，政府提供的专项政策工具越少越好，同时对社会企业采取宽松的管制，越能够促进社会企业发展。如西班牙，公众通常提及“社会经济”而不是“社会企业”，2011年的社会经济法为社会融入经济规定了共同的、建立在平等尊重上的原则，为社会企业的认识和分类奠定了理论基础。西班牙并没有设立特定的社会企业法，相关政策分散在其他法律和政府部门的规范性文件中。西班牙严格意义上的社会企业有三类：第一类是公营和私营的特殊就职中心和职业中心，第二类则是专为盲人服务的西班牙全国盲人组织（Spanish National Organisation for Blind People- ONCE），最后一类是社会倡议合作社以及相似的被归入社会经济法律框架内的组织。西班牙在劳动和社会保障部内设立了专门致力于社会经济的总司（Directorate General）负责推动社会企业，按照社会经济法的相关要求，西班牙社会企业必须限制分红并且将社会目标置于利润目标之上，采取自主治理及有一定的社会参与。按照西班牙的官方统计，西班牙有44500家社会企业，在整个欧洲位居第五。在西班牙，社会企业被视作社会发展的“第三推动力”，获得了愈来愈多的认同。

4.如果一国社会企业政策环境是不利的，政府制定的政策层级较高，调动了更多政策资源进入到社会企业领域，此时政府应允许社会企业使用既有的法律形式，并建立相应的专责主管部门或部会层面的沟通平台，政府提供的政策工具越多越好，同时对社会企业减少管制强度，越能够促进社会企业发展。2008年起，希腊受到全球金融危机严重打击，政府自身也面临主权债务危机，失业率大幅增加，社会企业发展受到的政策限制也相对较多。2011年，希腊实施了《社会经济和社会创业法》（4019/2011），发起了两项倡议发展社会企业的政策框架和行动计划。目前希腊还没有关于社会企业的定义，但是迄今为止，希腊社会企业主要采用三种既有的法律实体形式，包括妇女农家乐合作社、有限责任社会合作社和其他类型社会合作社。近年来，希腊为推动社会企业发展，增加了社会企业新的参与者和监督者——就业部。在执行策略方面，希腊采用战略规划、认证体系、财政支持、能力建设、社会投资、税收优惠、网络支持、公共采购等多种政策工具促进社会企业发展。在监督管理方面仅设置了民主参与和利润分配两条限制措施。据估计，希腊目前拥有注册的符合法律形式的社会企业数量有57800家，但从希腊社会企业的学术研究和企业数量增长情况来看，希腊社会企业的发展至今较为缓慢，由于希腊的财政调整项目，为社会企业提供的许多优惠政策还未实现。

六、启示

本文通过对全球范围30个国家促进社会企业发展的政策实践进行总结，借助定性比较分析研究方法对政策背景、政策层级、执行机构、目标群体、执行策略和监督管理等政策变量与政策效果之间的复杂作用关系展开了探索性研究，相关研究发现带给我们以下几点政策启示。

（一）重视为社会企业创造使能的外部环境。本文的研究进一步证实了Teasdale社会建构影响社会企业政策的结论 〔18 〕。进一步的研究可以发现，相比发达国家，发展中国家的政策环境通常较为不利。尽管如此，当一国政策环境不利时，依然可以通过政府制定较高层级的政策，出台一系列优惠政策来促进社会企业发展。我国当前发展社会企业的政策环境总体来说并不乐观，需要国家层面牵头制定相关政策或者在一些政策环境相对较好的城市先行先试，通过采取多种政策工具搭配组合来促进社会企业发展。

（二）建立专责的主管部门或部会层面的沟通协调平台。无论上述哪一种方案组合，建立专责的主管部门或部会层面的沟通协调平台都是促进社会企业发展的一项必要条件。专责的主管部门或部会层面的沟通平台有利于明确工作职能和责任，推进相关政策的落实，加强部门之间的沟通与协调，这些都有利于促进社会企业迅速发展。从我国目前来看，北京市在“十三五”社会治理规划中提及北京市社工委负责推动社会企业发展，实际上明确了社工委作为社会企业的主管部门，在当前民政部门对社会企业缺乏兴趣的情况下，社工委作为党的部门在发挥沟通与协调作用上有较大的优势，但社工委在全国范围并不是一个常设部门，从更大的范围来看，未来设立专责的主管部门或成立隶属中央的社会企业委员会依然十分有必要。

（三）重视政策工具内部组合与选择。社会企业支持政策既是一种投资，也是一种成本。 〔19 〕一般认为，政府支持的措施越多，越有利于社会企业发展，为此，各国普遍架构了多种促进社会企业发展的政策工具。但研究发现，相对于政策工具的数量，政策工具的选择和组合可能更为重要。尤其是当一国政策环境比较有利或社会企业政策层级较高时，政策工具的重要性就随之削弱，相对于政府提供的具体支持措施，增加社会公众对社会企业的认知和信任更为重要。因此，我国在进行社会企业政策设计时，设计的政策工具并不是越多越好，要根据实际情况进行政策工具的合理选择，避免盲目出台过多的优惠政策从而产生预期之外的后果。

（四）采取宽松的监管措施。“初生之物，其形必丑”，社会企业在世界各国尚属新生事物，对其进行设置过多的约束条件反而会适得其反，抵消了支持政策的效果。我国习惯于坚持放管结合的政策方针，但对于社会企业而言，建议我国在政策设计过程中尽量减少约束条件，相比之下利润分配和财产锁定等硬性限制条件，更适合采用信息公开和章程声明等监管措施。

总之，本文虽然运用全球30个国家的样本对政策如何促进社会企业发展进行了一些探索，为我国支持社会企业发展的政策设计提供了一种新的研究思路，有助于学界深化社会企业的政策研究。但在有限的篇幅下，本文选取的条件变量难以完全覆盖社会企业政策效果的实际情况，在未来的研究中需要丰富政策设计变量并深入掌握不同国家社会企业的发展情况。

注 釋：

①参见郑胜分、刘育欣：《社会企业政策支持系统初探》，施淑惠：《当前政府推动社会企业的规划与做法》，载于《社区发展季刊》，2013年第9期。

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责任编辑 杨在平