城市管理综合执法治理体系的改革与建构

田太荣

【摘要】《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着我国国家治理进入了一个全新的发展阶段，为创新我国城市管理综合执法体制改革提供了新思路。本文论述了国家治理理论与城管综合执法体制相统合的必要性、可行性和实效性，并从治理体系改革与建构的角度出发，纲要性地指出城市管理综合执法治理体系是一个包括法律、道德、政策、思想等社会管理手段在内的综合治理体系，其核心是法律治理，以期为推進中国特色城市管理综合执法治理体系现代化指明努力方向。

【关键词】城市管理综合执法 国家治理 治理体系 综合执法体制

【中图分类号】D911.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.006

城市管理综合执法引入国家治理理论的必要性

国家治理理论是一种综合的新型治理理论，它对于实现我国城市管理综合执法的善治目标有着不可估量的意义和价值，对于弥补传统管理视角的局限性、提供治理的新思路和新方法有着积极的作用。

国家治理理论的意义与价值。从传统的国家统治转向现代的国家治理，是一种具有革命性的思想和理念转变。中共中央提出“国家治理体系和治理能力现代化”是一种全新的政治理念转化，表明中国共产党对社会治理规律的认识有了质的提升，这是对马克思主义唯物辩证法在国家建设层面的创新和运用，是中国共产党从革命党向现代执政党转变的重要理论标志。[1]法治是国家治理的基本方式，而国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。[2]国家治理的基本要求是实现国家治理的法治化，这是中国共产党执政理念的必然要求，也是人民群众的共识和关切，更是国际社会的潮流和共识。

传统“管理”视角的局限性。如果说引入国家治理理论是改善城管执法困境的外部因素，那么传统执法的“管理”视角则可以视为需要引入国家治理理论的内部因素。管理视角根源于我国古代社会直至近代的专制统治，这种长期的封闭、专制、自上而下的管制型政治传统导致我国当前的执法和社会建设中仍旧残留着这些旧体制的余念。新中国成立以后，盛行运动型治理方式，在传统管理逻辑的影响下，我国的城市治理结构中的执法者习惯性地沿袭计划经济时代的管理模式，在执法过程中更多依赖的是强制、罚款、没收等方式，忽视普通民众的生存利益和发展权益。[3]这种管理视角威胁着我国的城市管理综合执法的健康发展和形象塑造。进一步而言，这种管理视角已经与现代社会的市场经济、民主政治、多元文化和社会和谐等诸体制严重脱节，需要我们反思与转换。令人欣慰的是，当前已经有部分城市通过立法方式在积极探索城市治理之道，实现从传统的管理理念转型升级为治理服务的观念。[4]

城市管理综合执法引入国家治理理论的可行性

治理是解决复杂问题的新思路。作为一种理论的治理，它强调主体的多元性、协作的积极性和结果的共赢性。在这一过程中，涉及到治理理念、治理方式、治理制度等因素，其中制度是最重要的，只有在科学合理的制度保障下，才能规范各个主体的行为，进而实现共赢的目标。因此，从这一角度来看，治理实际上就是制度的实现。只有成功改革和设置了制度，治理目标才能真正实现。而运用治理理论解决问题，其实质是构建治理体系。治理体系是包括治理理念、治理方式、治理制度在内的有机整体，其核心是制度体系。这也就是为什么习近平同志说“国家治理体系就是一系列国家制度体系”。

城市管理综合执法特征的契合性。国家治理理论既是一种宏观性的大方略，又是一种微观性的操作理念和实践技艺，它能够应对大规模和广泛性的社会事务的管理与服务，实现善治的伟大目标。反观我国的城市管理综合执法现实，它本身就具备复杂性、全局性、广泛性和实践性等一系列特征，这些特征正好与国家治理理论契合起来，实现两者有效链接的可能。

首先，城市管理综合执法职能的综合性适合引入治理理论。城管综合执法承担着综合性和复杂性的各种职能，使得执法过程中出现权责交叉、多头执法，与各个行政机关之间的关系也就很混乱，无法形成高效而合理的合作。[5]而这些复杂的情况正是现代治理理论所要应对的局面，它适合处理这种综合性和复杂性的权责关系。

其次，城市管理综合执法对象的特殊性和执法方式的多样性适合引入治理理论。执法对象的特殊性体现在城管执法面对的是社会上的弱势群体或底层群众，而执法方式的多样性则表现在既有行政处罚、行政管制和行政检查等强制性措施，也有说服、教育、协商、建议等柔性方式。这种执法对象的特殊性及执法方式的多样性均需要治理理论提供动力，因此它与治理理论存在契合性。[6]

最后，城市管理综合执法的目标适合引入治理理论。城市管理综合执法是我国城市管理的重要组成部分。城市管理包括城市建设管理、城市环境管理、城市空间管理、城市基础设施管理、城市交通管理，等等。其中，城市综合执法涉及的事项可以分别归入到上述的每一个管理分类之中。而不管是国家治理，还是城市管理，它们与城市管理综合执法其实分享着共同的目标：良法善治。[7]

城市管理综合执法引入国家治理理论的实效性

当前，现代治理理论并未充分应用于城市管理综合执法之中，但城市管理综合执法在无意识的治理过程中已经取得了一定的治理效果，体现出了实效性。

首先，中国城市管理综合执法治理是在相对集中行政处罚权的基础上，从法律层面和体制机制层面对行政执法体制的改革和创新，是我国城镇化建设时期所特有的一项行政执法制度。[8]有效解决了以往行政执法领域存在的诸多弊端，进一步深化了行政执法体制改革，在城市管理领域推进了国家治理体系和治理能力的现代化。

其次，由于我国尚处于城镇化建设时期，各项法律制度不健全，城市管理体制不完善，严重制约了我国城市管理综合执法的进一步发展。如若将现代治理理论充分应用于城市管理综合执法进而形成完善的治理体系，必将有效解决我国城市管理综合执法存在的诸多问题。

总之，鉴于国家治理理论的价值优势、传统执法沿袭落后“管理”理念和方式，使得引入国家治理理论有了必要性。鉴于国家治理理论是解决复杂问题的新思路和新方法，城管综合执法本身的职能综合性、执法方式多样性、执法对象特殊性等特征都与之契合，使得引入国家治理理论有了可能性。鉴于相对集中的行政处罚权设置已经取得初期成效，全面深化改革的重点目标在于推进行政执法体制改革，使得引入国家治理理论有了一定的实效性。如果我们进一步深入思考，不难看出：城市管理综合执法问題，不是单一的对策能够解决的，而必须有一个整体的、体系化的、全局的解决方案。这些要求与治理理论的特征恰好契合，也暗示了城市管理综合执法问题的解决与治理理论的一致性。所以，统合治理理论与城管综合执法有理有据，既是应然要求，也是实然体现。

城市管理综合执法治理体系的改革与建构

鉴于国家治理理论的引入，我国城市管理综合执法体制改革的前景就是要建立或构建一个治理体系，它既具有国家治理的共性，也具有综合执法治理体系的特性。具体而言，包括组织体系、制度体系、文化体系和方式体系四个方面。

城市管理综合执法治理组织体系。城市管理综合执法治理组织体系既包括城市管理综合执法组织，又包括执法相对人，主要指综合执法行政组织。城市管理综合执法组织体系是地方城市政府实现城市管理目标的重要组织系统，具有不可替代的重要地位。长期以来，城管执法机关只存在于市级及以下人民政府，省以上包括国家部委均没有对应机构，这就导致很多城管问题上升不到国家层面去解决。令人欣慰的是，2017年3月31日，住房与城乡建设部出台了《城市管理执法办法》，明确规定国务院住房与城乡建设部门作为城市管理综合执法工作的主管部门，城市管理综合执法在治理组织体系方面迈出了实质的一步。

城市管理综合执法治理制度体系。对于治理体系的构建来说，其实质是构建制度体系。城管执法的治理首先在于要有“法”，且这种“法”必须是“良法”。而目前在国家层面尚没有城管执法的法律规范，地方层面也是良莠不齐，有的地方甚至没有，[9]根本达不到法律的“善”。因此，制定城管法律，使城管有良法可依是重中之重。

综合执法治理制度的核心是相对集中行政处罚权制度，目前只有《中华人民共和国行政处罚法》做出了原则性的规定，而具体的实施细则至今尚未制定。同时，城市管理综合执法制度体系还包括一系列执法规范制度，比如案卷管理制度、法律文书制度、执法队伍建设制度等一系列不同层级的制度规范，形成了一整套相互联系、不可分割的综合执法治理制度体系。

城市管理综合执法治理文化体系。我们需要开展城市管理综合执法治理文化体系的研究以完成中国“城管”的再造，这种治理文化体系客观上要求树立法治、民主、文明、和谐的现代执法理念，在思想层面要求做出根本的转变。

具体到城管执法方面，首先就是要实现依法执法、文明执法、和谐执法，这可以解决当前城管执法活动中所面临的被“妖魔化”这一突出问题。其二就是树立“以人为本”和“执法就是服务”的理念，推行柔性执法，不断提高执法人员的综合素质，提高执法和服务水平。其三就是在现代执法理念的指引下创新执法方式方法，采取疏堵结合、批评教育、引导激励、公众参与等，这些都是解决城管执法问题的有效办法。[10]

城市管理综合执法治理方式体系。在治理方式体系方面，城市管理综合执法治理方式体系主要是指相对集中行政处罚权的实现方式，既包括城市管理综合执法机关依法行使行政处罚权的方式，又包括城市管理综合执法机关的具体行政管理方式。此外，还有政策、道德等其他方式可以运用，即在制定法律不成熟的情况下可以先行制定政策予以规范，也可以运用道德方式开展培训引导。实践中出现过的城管综合执法时所采取的围观执法、眼神执法等创新方式均是城管综合执法治理方式的集中体现，但作为一项具有规范性的法律制度，这些做法有违“法无授权即禁止”的公法原则。若在现代治理理念和治理方式体系的大视角下看待这些创新作法，唯“结果论”似乎成了这些方式方法创新的有力借口。

引入国家治理理论解决我国城市管理综合执法困境，是全面推进依法治国和深化城市管理综合执法体制改革的题中应有之义，具备必要性、可行性和实效性。具体到城管综合执法治理体系而言，既需要国家层面的顶层改革设计来推动，又需要各地方政府的探索实践积累经验，也需要学习借鉴西方发达国家的城市治理经验，从组织体系、制度体系、文化体系和方式体系四个方面着手努力，采取一切有利于城市管理综合执法制度的有效模式，从而推进中国特色城市管理综合执法治理体系现代化。

注释

[1]俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期。

[2]张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。

[3]杨亚南：《街头行政场域中城管综合执法的研究——基于柔性执法的视角》，《城市发展研究》，2014年第8期。

[4]莫于川、雷振：《从城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理条例〉的理念与制度创新》，《行政法学研究》，2013年第3期。

[5]王敬波：《论我国城管执法体制改革及其法治保障》，《行政法学研究》，2015年第2期。

[6]陈立兵：《弱势群体的自雇就业权利与提升城市治理水平》，《中国行政管理》，2009年第12期。

[7]王利明：《法治：良法与善治》，《中国人民大学学报》，2015年第2期。张文显：《和谐精神的导入与中国法治的转型——从以法而治到良法善治》，《吉林大学社会科学学报》，2010年第3期。

[8]青峰、江凌：《相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况——城管执法体制改革十三年回顾》，《城市管理与科技》，2010年第1期。江凌、张水海：《相对集中行政处罚权制度：发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改革12年回顾》，《行政法学研究》，2008年第4期。

[9]夏德峰：《综合行政执法改革的难题及其破解》，《中国行政管理》，2016年第6期。

[10]课题研发组：《城管执法操作实务》，北京：国家行政学院出版社，2006年，第10～11页。

责 编/杨昀赟