完善农村土地流转法律体系研究

2018-04-23 02:11吴玲

法制博览 2018年3期

摘要：鉴于中国农村土地制度改革的不断推进，土地流转的速度得到了极大的提升。然而，当前我国集体土地流转机制导致农村地区的经济发展大大滞后于城市经济发展的速度，以至于农村地区的土地流转纠纷频繁出现。有鉴于此，健全完善农村土地流转相关法律体系，促进农村地区产权流转交易的科学化、规范化运行已经成为十分紧迫的任务。本文对农村土地流转进行了界定，分析了我国农村土地流转法律体系中存在的问题，并提出了进一步完善我国农村土地流转法律体系的对策选择。

关键词：农村；土地流转；法律体系

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0077-02

作者简介：吴玲（1979-），女，汉族，河南信阳人，中共党员，硕士研究生，广东财经大学华商学院，法学讲师，研究方向：民商法。

土地是我国农村地区农民群众的最为重要的物质基础，也是农村实现更好发展的基础。因为土地对于人口之承载力必然存在相应的限度，所以实施土地流转机制也就变得十分重要了。自从我国改革开放以来，土地所有权和使用权之间逐渐加以分离，让土地使用权得以实现自由地流转，从而极大地提升了广大农民群众的热情。但是，同时也要看到，随着我国社会经济的持续发展，尽管在农业领域获得了相当可喜的成绩，但依然存在继续进步的空间，比如，农村经济效益整体不佳、土地流转还不够规范等，所以十分有必要从法律层面上对我国农村土地流转进行规范。

一、农村土地流转界定

研究界在农村土地流转中有各种不同的主张。有研究者觉得土地流转不仅包含土地权利之流转，而且还涵盖了土地功能之流转；有研究者觉得应当定义为享受农村地区土地承包权的农民群众把土地的使用权转让至别的农民群众或者经济组织等，也就是保留土地的承包权，并且转让土地的使用权；还有研究者觉得土地流转主要是指土地的使用权进入到流通领域之中，运用转包、出租或者抵押等形式在不同的主体之间进行流转，从而落实土地经营管理经营机制。我国的土地流转先后涵盖了对土地所有权的自由流转、禁止流转、限制流转以及自由流转等多个阶段。该段历史沿革对现代人的借鉴作用是，流转机制应当随着实际状况之变化而发生变化，通过改进并不适合于自身发展之机制，持续创新现有的土地流转制度，并且强化对于农民群众权益之保护，进而实现我国农村经济的更好发展。

二、我国农村土地流转法律体系中存在的问题

一是中国尚未形成健全完整的土地流转法律制度体系。当前，就法律制度而言，我国尚未形成明确而又统一的土地流转法律规范体系，部分制度分散在各类文件和法规当中。在如今的土地流转之中，就会产生土地流转程序不够全面和规范等大量问题。比如，大量农户相互间开展土地流转主要是使用口头协议等方式私下交易的方式而没有签署书面协议，还有部分农户尽管彼此间签了书面协议，但双方的权利与义务还不够明确，极易出现纠纷，而且还相当难以解决，这自然就会对土地流转造成不利的影响。

二是我国目前的土地承包制不适合于实施土地流转。我国当前正在执行的土地承包方针政策的主要意图是满足于小农经济下的经营方式，在土地承包之中，各地所用的主要还是以田块的好坏相互搭配为主要方法。就表面而言，该分配方式相当公平，但也正是由于使用了该分配法，导致大量农户分配到的土地存在条塊化、分散化等问题，以至于难以实施规模化经营，这样一来自然也就增加了土地流转之难度，进而提高了交易的费用。

三是我国农村的社保体系还不够健全。当前，我国农村地区的养老、医疗以及困难救助等社保体系还不够完善，当地财政的投入还存在显著不足，而且还缺少长期加以有效的有效机制。在此情况之下，土地还是广大农民群体养老的根本保障。所以，农民群众对于土地流转依然抱有极大的顾虑。即便是在尚未具备经营好所承包土地能力之时，宁愿让闲置也不愿加以流转，这不仅加大了农村地区土地流转之难度，而且也导致当地政府在推动土地流转法律体系建设中变得更为艰难。

三、进一步完善我国农村土地流转法律体系的对策选择

一是要健全我国农村土地流转的立法工作。我国土地承包经营法律体系主要是对农村土地进行流转的重要保障，这就迫切要求有关政府部门强化立法工作。当前我国农村土地在实施流转时往往会出现产权不够清晰的难题，以至于影响到了农村土地实现合理地流转，这就需要在农村土地流转法律体系建设明确土地的产权，切实调整土地所具有的两元对立结构，让农村土地经营权能够实现平稳地流转。笔者觉得，在农村土地流转法律体系建设之中应当切实贯彻三大原则：其一是法律应当积极引导农村土地承包经营权进行流转的多元化，提倡所有在法律规定范围之中的各类流转形式，比如，转让、出租、入股以及合作等；其二是土地在流转之后应当确保性质仍为农业用地，绝不可挪作他用，切实防范本地耕地面积的不断减少，保障我国粮食的高度安全；其三是对家庭土地承包经营权进行流转，可通过农户和承包个人、组织等加以协商，但农村集体土地要想实现流转，就一定要通过发包企业，在三分之二的村民代表予以认可后方能开展土地流转。

二是要切实规范农村土地流转之程序。要健全土地流转登记机制，就要求颁布具体的规范。比如，可以制定出统一、科学、和谐的土地流转协议备案体系。要把土地流转之期限、流转形式，用益物权人信用与经营能力等进行明细记录，如今即可更为清晰地掌握当事人的实际情况，自然也就便于提升土地流转的速度。同时，土地的流转还应当以物权公示为原则，在所指定区域形成公示板或者在网上创建信息库，运用各类形式让土地流转的信息能够加以公开，从而更好地接受广大民众的监督，并切实防止出现腐败等现象，如此一来，自然就十分有利于土地承包经营权在法律体系之中的合理流转。

三是要完善土地流转价格评价体系。美国法律明确规定了土地补偿的价格应当以公平公正的市场价值为重要依据。为了能够得到土地出让市场之价值，在开展贸易活动以前，双方均可聘任具备独立资质的资产评估师的土地补偿款实施评估。一旦双方并不同意进行评估，双方可申请由法院的陪审团加以裁定，而且美国的法院通常均会认定那些超过政府补偿款的独立评估报告。我国的土地流转价不应依据目前法律规定的耕地产值之倍数加以计算，而是应当依据市场价，由中立性中介机构加以评估，所以说，我国一定要完善好土地流转价格评估体系。

四是创建农村土地银行机制。应当在确认中国土地产权的前提下，由相关部门牵头实施体制与制度上的创新，积极建设以土地银行为主要内容的农村地区土地流转体系，持续提升农村土地流转之质量。西方国家的实践经验证实了土地银行已经成为土地金融和信用中心，这样一来不但能够募集农业开发资金，而且还能整合各类闲置性土地资源，如此即可为实施规模化农业产业发展创设出更好的条件。在现实中，各农户可以到土地银行对自身拥有使用权的土地进行备案，并且出租给土地银行以赚得租金，并通过土地银行实施规模化的流转，如此一来，还能提升流转的速度，而且还能切实解决规模化经营和租金的定向收取等问题。在成立土地银行的前提下，各地区还可积极建设本地农村产权交易中心，从而全面解决土地流转过程之中的转让形式等问题，如此才能够把原本分散化的农户自留地（山、林、宅基地）等通过交易中心加以评估确权，其后再向市场加以发布，不断提高农村地区土地流转的强度。在此基础上，我国还应当充分结合本地实际，积极开发包括咨询企业、担保企业、保险企业等土地流转中介组织，不断推进我国新农村建设的进程。

五是确定政府的职责。政府部门承担了土地流转過程之中极为重要的工作，所以政府部门应当积极抓好以下四个方面工作：首先是要明确定位，强化农村地区土地流转的引领工作。农户作为我国农村土地流转进程之中的重要主体，应当得到更大的重视。政府部门应当高度重视农民群众在农村土地流转过程之中所具有的重要主体性地位，运用市场活动当中无形之手的力量强化市场调控工作，并且对农户实施积极地扶持，全面激发出农民群众的工作热情，指导其更加积极地参与到土地流转进程之中。其次是要健全政府机构的职能，大力加强农村地区土地流转等工作。因为农村地区的土地流转存在登记、评价和审查等各类工作，政府机构应当不断抓好各项具体工作，从而建立专门化机构，对我国农村地区的土地加以登记，深入到各村镇之中全面了解农村地区的土地流转状况，对于错误以及违法的土地流转类活动实施批评教育以及强力打击。再次是政府机构应当确定土地流转之方向与目标，推动规模化、系统化的土地流转工作。在土地流转过程之中，还应积极配置相关资源，推动土地实施规模化、科学化生产，如此即可很好地提升农业产业的价值。最后是要运用信息化技术以推动信息上的相互沟通。鉴于网络技术的飞速发展，让人与人相互间的沟通变得愈加便捷起来，政府部门之间能够实现信息的实时化共享，如此不仅能够让土地流转当中的转出与转入双方能够高效化、便利化的信息交流与沟通，而且还能够推动农村土地流转的透明化与公开化。

六是更加注重保护失地农民的社保权利。在利益补偿上，应当全面吸收西方国家的先进经验为我所用，如美国出台的土地合理补偿制度，将征用土地补偿之前的市场价为标准，实施补偿的范围主要有土地价值、目前土地补偿、可预见价值和导致相邻土地所有方、经营方等相关损失。所以，我国在农村土地相关法律法规出台时要加以借鉴，从而保障我国农村地区的土地流转市场能够得到健全完善，进而消除农村地区土地具有的社保方面的功能，健全农村地区的社保体系。一个完整的农村社保机制涵盖了两个组成部分：第一部分为最低生活保障，目标是保障农民群众在脱离土地之后能满足其最为基本的生活条件，包括基本护理、养老保障等；第二部分为基本发展，主要内容是就业保障，旨在保证农民群众在脱离土地之后能够通过当地的劳动力市场实现较好地就业。

四、结语

综上所说，农村土地流转法律制度是农村的一项重要的基础性制度，对于农村地区的经济发展具有非常重要的作用，对于我国新农村建设显得意义重大。农村地区的土地流转对推动我国农业发展和提升农民群众的收入，维护农村地区的和谐稳定，有效缓解城乡之间的二元结构对立矛盾等有相当重要的现实意义。当然，我国农村土地在进行流转时产生的诸多问题就需要加以深入探究，但是只要政府部门对此高度重视，积极采取有效措施，就能够妥善地解决以上问题，切实保障农民群众在土地流转之中的受益者地位。

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