组建退役军人事务部是一项重大创新

严安 蔡世川

管好退役军人事务乃是国之大事。在深化党和国家机构改革的过程中，组建中国历史上第一个“退役军人事务部”，是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大战略决策，是国家治理和军事管理的划时代创新。这一决策洞察了世界军事管理的时代趋势，把握了新时代治国理政、强军兴军、备战打仗的需求与规律，必将对国防和军队建设产生深远影响。

集中统管退役军人事务是世界军事变革潮流

现代国家的军事力量主要是常备型的军队。“铁打的军营流水的兵”，就是常备军的一种典型表现。为了长期保持高水平的作战能力，军人的周期性更替就成为必然。当今世界的每个军事大国， 都存在一支数量较为庞大的退役军人群体。美国每15人中有1位退役军人 ，我国每24人中有1位退役军人。对退役军人事务进行集中统管 ，已经成为现代国防的一项重要任务 。美军于1989年组建内阁级部门退役军人事务部，完善退役军人事务的法律法规、增加相关预算。俄罗斯则是全民关注退役军人事务，于1995年通过《老战士法》，成立老战士事务局，统管退役军人事务。以色列、澳大利亚、印度、日本等国，无不重视退役军人事务。

美国退役军人事务部是联邦政府15个内阁级部门之一，与国务院、国防部、教育部等平级，部长直接向总统报告工作。该部管理和服务的对象包括2100多万退役军人（美国人口普查局2014年数据）和7000多万家属、遗属。该部下设3个局（医疗局、福利局和国家公墓局）、22个直属单位（国会与立法事务办公室、咨询委员会管理办公室和就业歧视投诉裁决办公室等）。美国退役军人事务部在全美50个州设58个办事处，作为派出执行机构承担所在辖区的相关职责。退役军人事务部的人员规模和开支预算呈逐年上升趋势。

在美国，与退役军人事务部工作紧密相关的是国防部和劳工部。当涉及退役军人的服役资料时，退役军人事务部需要与国防部协调；劳工部则向退役军人事务部提供市场空缺职位信息，并协助退役军人就业。此外，州政府也多设立退役军人服务机构，在执行联邦政府法律的同时，还制定一些适合于本州的优惠政策，以保障本州退役军人的权益，吸引退役军人到本州就业和生活。

苏联解体后，由于法制不健全和政令不通，一些地方单位无视安置政策，军人社会地位一度大幅下降，退役生活缺乏保障，导致数万名二战伤残老兵和退役军人走上街頭示威集会。为妥善解决退役军人问题，俄罗斯在20世纪90年代，相继通过《服过役和在内务机关服过务人员及其家属退休（抚恤）金保障法》《俄联邦老战士法》《俄联邦军人地位法》等，加紧完善了退役军人及其家属的社会保障制度建设。特别是，1995年颁布的《俄联邦老战士法》，规定了在联邦政府成立国家老战士事务局（也可翻译为国家退役军人事务局）。国家老战士事务局已经成为俄罗斯管理退役军人事务的主要机构，其编成、结构及其建立和活动程序，由总统按俄罗斯联邦政府报告确定，受俄罗斯联邦主体权力机关、地方自治机关的领导。法律赋予它的主要职责是：制定和执行国家和地方关于老战士社会保护的专门措施，保障实施各种法律为老战士及其家属所规定的权利和优待；为落实上述措施从联邦预算和地方预算中拨出专款；利用大众传播媒介有针对性地宣传诚实服兵役和积极劳动的重要性，提高因战功和模范劳动而享受国家奖励的威信。

此外，俄罗斯还设立了直属总统委员会的“俄联邦军人社会问题委员会”。这是国家层面的领导协调机构，负责在各政府部门间协调退役军人事务工作。

我国退役军人事务管理亟需改革

在退役军人事务部成立之前，我国退役军人事务由军地多个部门负责，在国家层面没有统一的管理机构。中央军委政治工作部负责军职（含）以上退休干部的服务管理，中组部负责师职转业干部的安置，人社部负责正团（含）以下转业干部的安置，民政部负责正师及以下离退休干部、退役士兵、复员干部、伤病残军人以及烈属等的接收安置和服务管理，以及负责管理优抚医院、光荣院、烈士陵园、军队离退休干部休养所、军用饮食供应站等安置服务机构。

没有统一的管理机构，影响了退役军人事务的顶层设计。我国现有5700多万退役军人，并且以每年几十万的速度递增。如果加上他们的家属，这个数字至少翻倍。这么一个庞大的、重大的、特殊的群体，到底需要多少资源、需要什么资源、如何高效利用这些资源，来服务保障他们的生活、开发利用他们的潜能？如何做到退役军人事务工作与国防和军队建设、与国民经济建设等领域的协调发展？这些都离不开集中统管——将退役军人事务工作打包为一个独立的领域，在国家层面进行统筹规划。

没有统一的管理机构，政出多门，不利于实现公平正义。原来都穿同一套军装，退役之后有了不同“娘家”。由于不同部门职能不同， 掌握资源不同，存在“弱势”部门与“强势”部门之别，管理与服务水平有差距，导致一些退役军人攀比，产生不平衡心理，甚至抵触情绪。

没有统一的管理机构，也容易导致管理工作的不协调。军人退役之后的各种补偿理应主要由中央政府承担，当前的事实并非如此。全国地方性优抚安置政策繁多，各地之间差别很大，政策主要看当地经济发展水平而不是优抚安置对象对国防建设的贡献；落实主要靠政治手段而不是法律手段，“一样服役、多样待遇”的现象普遍存在。这也导致了谁出兵多、谁负担重，谁接收军队老干部、伤病残军人、退役士兵多，谁财政压力大的问题，直接影响地方征兵、拥军热情。此外，由于没有国家层面的统管机构和战略资源，很多退役军人政策的权威性和可行性大打折扣，有的到了地方后根本得不到落实，直接受伤的是退役军人。

开创中国特色退役军人事务管理任重道远

退役军人事务部的成立，是管好退役军人事务的第一步。下一步应着力在更新理念、建立健全工作机制和法规制度上下功夫。

退役军人事务工作需要革命性思维、适应新时代的政策思维， 借鉴与自主，继承与创新相结合，提供更专业的指导与服务。树立开发式、培养式和发展式安置理念，而不是养老式、包办式安置理念；立足于“退役、自主就业”，而不再突出“转业、计划安置”，从根本上解决政府的“无限责任”问题。在部门名称上使用“退役军人事务部”而不是“退役军人优抚安置部”，是因为后者隐含着退役军人是弱者、是国家包袱之嫌。不能把退役军人视为只有“当年勇”的老弱病残而给予消极保障。在国家层面集中统管退役军人事务，绝不意味着是为了方便提高退役军人的物质待遇，其重点难点应该在于如何激活退役军人这块战略资源，使退役军人在新岗位新环境为国家和社会做出新贡献，以新作为赢得受尊崇的地位，而不是躺在过去的军功簿上度日。

退役军人事务非常繁多，包括退役军人的就业培训、优待抚恤、保险医疗、复训等一系列事务，乃至在国家危急时刻如何组织使用退役军人等。这就要求，退役军人事务部内设各机构间的责权要合理划分、工作流程要科学设定。退役军人事务部，必将与国务院其他机构、地方政府，与军委的政治工作部、后勤保障部及国防动员部等部门产生协调关系。构建好这些协调机制，至关重要。

打破管理保障政策“零敲碎打”的传统做法，抓住全面深化改革契机，总体筹划、体系设计、衔接配套，推动退役军人管理法规制度建设由零散碎片化向体系化转变。可以考虑借鉴美国《退役军人权利法案》和俄罗斯的《老战士法》，制定《退役军人法》，作为我国退役军人事务工作的基本法。在政策制度上，由依靠行政制度向依靠法规制度转变，使退役军人安置工作逐步走向法制化、规范化轨道。在待遇标准上，由差别多元向公平规范转变，解决目前受安置方式和去向不同等造成待遇标准差别多元的问题。