天保工程建设取得的成效及管理模式初探

张斌

摘 要：生态环境资源是经济社会可持续发展的重要资源。森林是陆地生态系统的主体，在维护人类生存和促进社会发展中有着不可替代的作用，保护森林资源就是保护人类的生命线。自1998年天保工程实施以来，各级政府高度重视，但由于贵州属于南方重点集体林区，林业是林农的主要经济来源，生态建设需求和林农经济收入矛盾日渐突出，如何科学合理地解决保护和利用的矛盾，直接关系到天保工程实施的成败，森林资源的保护和利用矛盾，成为目前天保工程建设中亟待研究和解决的问题。结合天保工程实施以来的工作实践，对天保工程建设取得的成效及管理模式提出以下几点建议和意见。

关键词：工程建设；管理模式

一、天保工程建设取得的成效和现行的管理模式

1.天保工程建设取得的成效

（1）天保工程区内，林业经营方式由以生产木材为主向保护和发展生态为主转变，森林资源恢复和增长速度加快。

（2）通过实施天保工程林业经营方向开始实行战略性调整，森林恢复和增长加快，生态建设正提升到了一个前所未有的突出位置，生态优先，三大效益兼顾的林业经营思想正成为全社会的共识。

（3）林区经营由“独木支撑”向调整结构，多种经营转变，部分区域呈现出良好的发展态势。随着以木材生产为主的经营格局的转变，许多地方充分利用林区丰富的自然资源，积极发展非林非木产业，多轮驱动、多业并举，实行综合开发利用，大力培育新的经济增长点，新的生态经济产业体系下在逐步形成。

（4）植被建设由单纯的造林向造管并举转变，植树造林速度明显加快，无论是数量和质量都超过了历史最高水平。

2.天保工程现行管理模式

（1）部分地区虽然组建了护林组织，选拔招聘护林员，但护林员大多是村组干部，虽然村组干部有能力，但村委工作繁忙，造成既没护好林，也没管好村。

（2）部分地区把天保工程资金划拨到乡（镇），由乡（镇）组织实施，造成许多地段重复投资或两不管现象。

（3）部分地区打破林木所有权，集中管理，形成有林的林农没有责任心管理，管理的人因为不是自己的林木而责任心不强导致偷砍盗伐、乱砍滥伐、森林火灾时有发生。

二、天保工程建设在实施中遇到的困难和问题

1.集体林和私营林保护与利用的矛盾突出。1998年天保工程区实施以来，减少了林木所有者和经营者的经济收入。虽然国家每年投入大量资金，但现有管护经费标准与林木采伐销售价格差距较大，尤其是私营林业主难以接受。

2.不同的生态区位于不同的经营主体在管理上统一模式。目前不同生态区位于不同经营主体的保护模式均实行统一标准，统一质量，统一目标，造成林木所有者和经营者责、权、利分担不合理。如造林大户没有被聘为护林员，护林员签订的目標责任制基本一样。在具体管护过程中，由于管护经费标准太低，只能采取加大管护面积，以确保护林员工资收入水平。但人均管护面积不能超过3000亩，若加大管护面积，必然影响管护工作不到位。由于不同的生态区位，不同的经营主体如何采取分类经营、分类实施尚未有新的政策，必然造成生态公益林建设中轻、重、缓、急不明确。

3.管理任务大，造成监督单位监管不够到位。乡（镇）林业站作为最基层林业管理机构，肩负着辖区生态建设，资源消长变化监测，开展林业建设服务，选护林人员，管理护林队伍，森林防火、病虫害防治，林业行政案件的查处、森林管护质量的检查验收等任务。由于天保工程的实施，致使乡（镇）林业站的工作量倍增，虽然每个乡（镇）林业站人员都超编，但由于技术人员少，业务素质偏低，每个乡（镇）能实际开展业务工作的每个乡（镇）不过1-2人，并且业务能力较低，无力承担天保工程建设的监督管理工作。

三、天保工作建设的建议和意见

1.建立与天保工程相适应的管理模式

在森林分类的基础上，实行分类经营，分类管理并建立与其机制相适应的经营方式和管理模式，以达到科学合理保护好现有的森林资源，逐步提高森林生态功能。

（1）按不同的生态区位，不同的经营主体实施分类经营、分类实施的管理模式。

①禁伐区是指生态地位极端重要、脆弱的林地，采伐后难以更新，森林经营管理为全封闭模式，禁止一切采伐活动。

②限伐区是指生态公益中除禁伐区之外的天然林，按非生产性管理模式，严格控制采伐方式和采伐强度。

③商品林经营区：指生态公益林经营区内的人工林按生态效益和经济效益兼顾施策。

（2）按不同权属确定天保工程管理模式。

①集体所有制天保工程建设，以村为单位，根据森林资源的分布情况，交通条件，管护难易采取划分管护责任区，确定管护面积、报酬，公开竞专职护林员进行管护。

②国有林场天保工程建设由林场指派护林员统一进行管护，管护经费拨付给国有林场。

③面积分散的集体天保工程建设由村委会聘请兼职护林员签订责任状进行管护。

④个体私营所有的天保工程建设，直接由林权所有者在乡（镇）林业站的监督下进行管护。

（3）按承包的方式经营确定责、权、利的管护模式。

①集体所有制的天保工程建设以行政村为单位划分责任区，在明确责、权、利的前提下，按目标管理要求公开选拔护林员，签订管护责任状。

②国有林场天保工程建设组织专职护林员，按管护成效与工资挂钩进行管护。

2.建立与天保工程相适应的管理体制

（1）领导重视：天保工程是一项系统工程、建设规模大涉及面广、政策性强、工作协调复杂的工作，必须依靠强有力的组织领导，制定目标管理，层层签订责任状，分级领导，分级负责，各司其职，各尽其责，确保天保工程建设各项任务的完成。

（2）制定和完善各种规章制度：规范化管理是工程实施的必然要求，各地结合自身实际，制定相应的规章制度，由宏观的原则规定逐步向具体细化完善，切实做到有法可依，按章办事，按规程运作，使天保工程建设逐步实现规范化、制度化。

（3）探索、建立有效的利益新机制：要推进天保工程的顺利实施，必然要有一套有效的机制，科学规划，落实政策，强化管理，配套服务，全面推行天保工程建设责任制，充分调动全社会的力量，使森林资源保护进一步加强。

（4）强化科技支撑，提高森林生态防护功能，天保工程建设是一项难度较大的生态工程，必须紧紧依靠科技进步，加大乡（镇）林业站的管理，加速林业职工的技术培训，建立示范基地，及时推广适用技术和科技成果，促进天保工程向集约经营科学管理的高起点、高成效、高水平发展。