我国航空事故调查立法缺陷及完善

羊玉倩 周文慧 赵鑫 张雪伟

【摘 要】从我国现行的航空事故调查相关法律规范的分析中不难看出，我国航空事故调查立法存在诸多缺陷，需要总结借鉴域外航空事故调查立法经验。本文为实现制定出一套更加科学合理的、整体上协调一致的国内航空事故调查法律规范提出相关建议和意见，保证航空事故调查的公正、高效和权威，真正实现查明事故原因、预防类似事故再次发生的调查目的。

【关键词】航空事故；调查程序；立法完善

中图分类号： D922.296 文献标识码： A 文章编号：2095-2457（2018）05-0036-003

【Abstract】It is not difficult to see from the analysis of the relevant legal norms of Chinas current aviation accident investigation that there are many flaws in Chinas aviation accident investigation legislation， and we need to sum up the experience of overseas aviation accident investigation legislation. This article proposes a set of more scientific and reasonable， overall harmonized laws and regulations on domestic aviation accident investigation and puts forward relevant suggestions and opinions to ensure the fairness， efficiency and authority of aviation accident investigations， and truly realize the causes of accidents and prevent similar accidents. The purpose of the recurrence of the investigation.

【Key words】Aviation accidents； Investigation procedures； Legislation improvement

1 我国航空事故调查立法缺陷

1.1 法律法规不成体系

关于航空事故调查立法，我国已有必要的法律法规，但散见于《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》及《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》等相关规定中。这些不成体系的法律法规制定主体的级别及颁布时间的先后不尽相同，导致在实践中无可避免会面临上下位法及新旧法适用时的冲突问题，加大航空事故调查的难度。

1.2 无专门的事故调查机构

我国的航空事故调查一般多由临时组成的航空事故调查组进行，事故调查组成员由委任或者聘任的事故调查员和临时聘请的专家组成，经国务院批准并委托相关机构、部门、民航局及地区管理机构等组成航空事故调查小组，具有临时性。2010年伊春空难发生后，经国务院批准，由国家安全监管总局、公安部、监察部、国资委、民航局、全国工会和黑龙江人民政府等有关部门人员组成“8.24”特别重大飞机坠毁事故调查组，时任国家安全监管总局副局长的梁嘉琨担任事故调查组组长。在事故调查结束后，该调查小组解散。由此可见，我国没有长期设立的专门的事故调查机构，无法实现航空事故调查机构的稳定化。

1.3 无独立的调查权

我国航空事故的调查程序，无论采用现行的国务院批准，民航局、民航地区管理局及民航安全监督管理局联动的调查模式，还是采用由事故调查中心主导的调查模式，其调查主体都带有浓重的行政性，航空事故的调查权无可避免的遭受行政权的限制，无法独立行使。同时，技术调查往往需要与司法部门合作， “我国的航空事故调查制度并没有按照国际的标准，将针对事故发生原因的技术调查与分摊责任的司法调查相分离”[1]。在这种情况下，事故调查结果易被当作责任追究的手段和证据，与国内外事故调查的目的显然不符，司法人员的介入带有浓重的司法性，在一定程度上将影响事故调查性质，不利于实现事故调查为预防的单一目的。

1.4 调查期限不明确

国务院颁布的《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》第4.3条应急救援调查报告及评估中规定，在民用航空器飞行事故应急处置工作结束以后，事故现场的应急指挥部需要向国家处置飞行事故指挥部办公室提交应急救援总结报告，但究竟需要在事故开始调查后多久内完成事故调查报告，我国法律并没有更为明确的规定。同时，亦欠缺对航空事故调查申请延长期限程序及可延长时间的长短做出相关规定，不利于保证航空事故调查的高效与公正地完成。

2 域外航空事故调查立法经验借鉴

2.1 《国际民用航空公约》明确事故调查目的

《国际民用航空公约》的《附件13》（以下简称“《附件13》”）第3.1条明确规定了调查事故或事故征候的唯一目的是防止事故或事故征候，而不是为了分摊过失或责任。同时，第5.4条要求了在事故调查时事故调查部门的完全独立性，并且在符合本附件规定的情况下，事故调查部门对其行动有无限制的权力。以及在第5.4.1 条的建議中规定事故调查的任何分摊过失或责任的司法或行政程序应该与根据本附件规定进行的任何调查区分开来等的相关规定可知，开展航空事故调查工作时，缔约国的航空事故调查需要设立专门的调查机构，调查机构独立行使调查权，事故技术调查与司法追责调查分离，以保证事故调查程序正当性及调查结果的公正性、高效性和权威性。

2.2 美国设立独立的国家运输安全委员会

2.2.1 独立的调查机构

1974年，美国《独立安全委员会法》通过，国家运输安全委员会（NTSB）从运输部独立出来，成为了独立的行政委员会。1975年4月1日，NTSB成为真正独立的调查机构。

2.2.2 快速反应组

国家运输安全委员会是由经过专业、经验及技术能力等标准筛选出来的具有高超事故调查能力的成员组成、直属于美国国会领导、负责美国运输事故调查、行使独立调查权的组织机构。调查机构具有独立性的特点，调查事故时，只允许调查机构内部人员参加，必要时聘任专业人员，不允许有行政机构的人员参加。为保证及时、有效地处理航空事故，在NTSB中设立了一支由各个专业领域专家代表组成的快速反应组。该快速反应组，以其专业的事故调查技能及充足的设备保障，对不同等级、不同种类的航空事故能做到随时处理、及时反馈，在保证事故调查质量的同时提高了调查效率。

2.2.3 事故调查流程独立且完整

当发生航空事故时，美国国家运输安全委员会将依照《独立安全委员会法》的相关规定即时开展事故调查相关工作。根据事故等级的不同，将相关工作明确具体地分配给航空事故调查总部和地区性办公室。调查人员一般于两小时内到达事故现场，事故发生地区的航空事故调查办公室和有关航空公司或当地抢险救灾部门负责提供事故调查现场需要的重型设备和特殊工具，保障事故调查的客观性与科学性。在事故调查过程中，及时公开调查现场及过程，接受社会监督，并根据实际需要召开事故听证会，听取社会各方意见、完善调查程序。事故调查结束后，国家运输安全委员会撰写事故调查报告书并公示接受社会意见，吸收必要的安全建议后，向社会发布事故调查报告书。整个事故调查过程始终以预防航空事故再次发生为唯一目的，真正做到事故技术调查与司法追责调查分离，保证事故调查的独立性、公正性及权威性。

2.3 日本——设立航空铁路事故调查委员会

2.3.1 事故调查法律完善

《航空铁路事故调查委员会设置法》是日本专门指导航空、铁路调查的法律，规定了日本民用航空事故和铁路运输事故由航空铁路事故调查委员会（ARAIC）独立调查，有效地保障调查权的独立行使及调查程序的有法可依，实现事故调查的独立性、公正性和健全性。

2.3.2 调查人员独立

日本航空铁路事故调查委员会是拥有独立调查权的事故调查机构，下设航空事故调查小组和铁路事故调查小组，航空事故调查人员不得为相关行业运营单位或制造单位的员工。ARAIC调查人员的独立性，大大减少了事故调查的主观倾向性，为航空事故调查立法的独立性、公正性及权威性提供重要保障。

2.3.3 调查过程公正公开

调查委员会法律宪章还规定了委员会主席和机构成员拥有相同的表决权，当事故调查报告或决定需做出时，主席及其成员平等地行使表决权，当委员会赞成超过半数时，该报告或决定通过。同时，事故调查报告做出后，及时向社会公众公布，向社会群体搜集意见。委员会在报告书中需要确保民众合理意见被采纳，并对民众意见的落实进行实时跟踪监督，直至被执行落实，同时以书面形式通知民众，并接受他们的监督。委员会主席和委员的职务需由日本国会任命，充分保障了事故调查的公平公正性。

3 完善我国航空事故调查立法的措施

3.1 完善我国现行法律法规

结合我国立法体系及在航空事故调查方面立法经验不足等现状，较难在短时间内制定出一部科学合理的、整体上协调一致的国内航空事故调查法律规范。现阶段应整合已有的关于航空事故调查的法律法规，借鉴美国、日本、欧盟等先进国家的立法技术，以国务院颁布国务院令的方式规定出科学合理的、整体上协调一致的国内航空事故调查立法。国务院令的效力虽不及法律，但可对法律未规定的内容进行补充，且效力大于其他部门规章，能在一定程度上很好地解决上下位法适用时的效力冲突问题。待条件成熟，颁布一部科学合理的、整体上协调一致的航空事故调查法律规范。

3.2 设置独立的调查机构

3.2.1 组织结构

从我国的基本国情出发，借鉴美国等一些发达国家事故调查机构的经验，应成立一个类似美国的国家运输安全委员会（NTSB）的专门事故调查机构，脱离于民航局的管辖。若调查机构直属于民航局的情况下，调查权的行使将在一定程度上受到行政机关及民航运输领域相关行业的影响，不利于事故调查的公正及权威的实现。如在国务院之下设立交通事故调查机构，归交通部管理，独立行使航空事故的调查权，将促进调查事项的顺利进行，待条件成熟时，该机构可拓展陆路、铁路及海事等多方面的交通事故调查工作，保障事故调查权的独立行使。

3.2.2 完善事故调查程序

事故发生后，专门的航空事故调查机构应依照统一的法律法规即时开展事故调查工作。调查人员应在事故发生的第一时间到达现场，封锁现场，对事故造成的人员伤亡和财产损失进行调查分析及定性。根据事故等级的不同，将相关工作明确具体地分配给航空事故调查总部和地区性办公室。为了保证调查的结果具有权威性，应将调查过程、调查结果始终向社会公开，让广大人民群众第一时间了解调查进程，接受社会监督。在调查结束后编写事故调查报告，由调查机构组织新闻发布会，分析事故发生的原因，提出安全预防建议。

3.2.3 提高调查人员的专业技能及独立性

立法要求组建一支相对独立且专业的航空事故调查队伍以实现调查的独立性和专业性、维护事故调查目的的纯洁性。调查机构应由在事故调查方面经验丰富的人员组成，且航空事故调查人员不得为行政机关人员，也不得为航空运输相关行业运营单位或制造单位的员工，从而保证航空事故調查专业性和公正性。调查机构应定期开展内部人员专业培训，邀请国内外具有先进技术的研究机构人员交流事故调查先进技术方法，也可选派调查人员定期到美国、日本等调查程序制度完备的国家进行考察学习。定期进行航空事故调查演练，模拟真实环境下的事故环境，检验航空事故调查机构人员的应急反应能力和事故调查效率。

3.3 事故技术调查与司法追责调查分离

我国事故技术调查与司法追责调查并未分离。首先需区分两个概念，事故技术调查与司法追责调查。事故技术调查是调查航空事故发生原因，发现飞行中存在的问题，改进现有制度，起到预防类似事故发生的目的。司法追责调查是追究航空事故相关责任人的责任，是司法机关应当承担的责任。检察机关介入航空事故的调查，在专业性方面对航空事故的调查难以起到促进作用，还可能因追究相关责任人而干预航空事故调查，反而违背了《附件13》明确规定的航空事故调查是预防航空事故再次发生、调查过程中禁止分摊过失与责任的唯一目的。

我国事故技术调查与司法追责调查应当分离，建立独立的航空事故调查机构是事故技术调查与司法追责调查的前提。独立的航空事故调查机构面对航空事故能够直接启动航空事故应急预案，专业迅速地开展航空事故的调查，以预防类似航空事故发生为目的，仅对航空事故的原因进行调查，并及时发布事故的调查报告。司法机关在得出事故调查结果后，才能对航空事故相关责任人进行追责。而我国目前，虽然建立了独立的航空事故调查机构，但行政机关、司法机关以其得天独厚的身份优势，难以使事故技术调查与司法追责调查的分离落到实处，我国有必要通过颁布国务院令的方式明文禁止行政权、司法权对调查权的干预。

3.4 事故调查程序结果公开

早在2008年10月，国际民航组织在蒙特利尔召开的第八届航空器事故调查与预防（AIG）专业大会上针对《附件13》的修订向各个缔约国征集意见和建议，修订后的第十版《附件13》在2010年11月生效，这次修訂提到了公开发布最终报告及在出事周年日公布临时声明的要求。大多数国家在航空事故调查后向社会大众公开事故调查报告，而我国作为《国际民用航空公约》的缔约国，航空事故调查报告及相关的文件依然处于秘密级别，偶尔会通过媒体向社会公众告知调查工作的进度，但除了伊春空难的事故调查报告公开外，其他的事故调查报告并没有完全公布。

在这一问题上，我们认为，根据《附件13》的要求和对国外相关规定的借鉴，我国在航空事故调查立法中，应完善以下两方面：一方面，我国要加强事故调查期间事故调查小组与媒体之间的对话与交流，做到事故调查、处理以及报告等全过程工作的公开，以便社会随时掌握事故调查的动态发展，激发公众参与及监督的热情。在起到安抚民心作用的同时，加强对事故调查小组的工作进行舆论和公众监督，提高事故调查组的工作效率。另外，在公开的过程中应有专门的人员针对具有权威性的特定的新闻媒体进行公布和解答，这样可以保证报道及时、渠道统一、消息准确。另一方面，我国应向社会公开最后的事故调查报告，并组织开展新闻发布会、听证会等，允许公众对结果提出质疑，解答新闻媒体和社会公众的疑问，真正做到让社会信服，让公众理解。航空事故调查立法和结果的公开除保障了公民的知情权和参与权，也有利于相关的组织、企业、人员从事故中吸取教训、准确有效地预防同类航空事故再次发生，也可以增强我们法律、法规的可操作性。

3.5 明确调查期限及延长程序

对事故调查的期限可以结合飞行事故等级、航空事故的类型等标准进行不同的规定，同时明确规定延期调查的申请对象及延长的期限。在追求效率的同时保障事故调查期限的可预期性，具体案件具体分析，为不同等级、不同类型的航空事故全面调查提供时间保障。

3.6 加大科研技术投入，设立事故调查实验室、事故残骸陈列室

相比于美国等国家事故调查水平，我国仍有一段差距，有必要加大事故调查方面的科研技术投入，根据航空技术的发展和事故特性，提高事故调查的质量和水平，提高事故调查效率。建立航空事故调查实验室，总结事故中的经验，利用新技术研究先进的事故调查方法和手段，制定切实有效的改进措施，促进事故调查人员树立与践行民航业内精益求精的工匠精神。事故残骸陈列室犹如一个警钟，提醒人们居安思危，遵守民航运输的规则，避免航空意外事故的发生。

4 结语

纵观全球，航空事故绝非小事，每一次航空事故都带来巨大的社会影响，造成严重的损失。由于航空事故调查立法及程序的缺陷，历史上失踪后无法找到飞机的事件及航空事故发生后无法及时有效调查解决的事件不胜枚举。2014年发生的MH370空难事件带来的阴霾如今依旧迟迟笼罩着每一个遇难者的家庭，牵动着无数社会相关人士的心，各缔约国按照《国际民用航空公约》的《附件12》、《附件13》等相关规定积极参与救援，但搜寻及救援工作的复杂性及高难度性，要求更加完善的调查程序的相关规定指导、协调与统筹各缔约国之间的工作。如何更好地完善航空事故调查的相关规则，保障航空事故调查程序更加顺利、有效开展，是每一个民航国家，特别是民航大国不容推卸的责任。

作为民航大国的我们，航空事故调查立法上存在一些缺陷，立法制度同国际标准还有较大的差距，与相关法律建设较为系统全面的美国、日本相比更是相差甚远，这就要求我国在制定相关法律、法规的时候应注意借鉴、吸收国外的长处，结合我国自身发展的现状和国情进行相应的变通，根据不同种类、不同等级的航空事故制定不同的调查预案，将航空事故的调查权交由专门的调查机构行使，将事故的技术调查与事后的司法调查真正的相分离以及加强对调查员的专业性和职业性培训等。在每一个事故或事故征候的全面调查之余，积极吸取教训总结经验，才能真正做到行之有效的预防航空事故的发生，最终确保航空运输的安全。