城乡建设用地增减挂钩潜力测算

李雪

摘 要：研究目的：在現有挂钩理论的基础上，对城乡建设用地增减挂钩潜力、空间布局等进行深入剖析，丰富和完善挂钩理论，拓宽土地整治研究领域，为天津市乃至全国土地政策创新提供理论参考。研究方法：土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法。研究结果：天津市总体挂钩潜力系数为1.25，挂钩潜力余额为4936.60 hm2，说明通过挂钩工作天津市不但可以满足规划目标年新增城镇建设用地占用耕地的需求，而且还有结余潜力指标。研究结论：建立基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法和技术路线，其测算结果能够较好的反映地区实际用地情况。

关键词：土地规划；城乡建设用地；增减挂钩；潜力测算

自20世纪90年代，我国开始展开城乡土地整理工作，主要是通过各种技术手段和政策创新挖掘现有存量土地利用潜力，增加耕地面积，改善农村生产生活环境，但此时的农村建设用地整理挖潜工作并未与城镇建设用地需求增加相挂钩，是两个相互独立的系统[1]。自2004年起，国务院及国土资源部相继下发《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等，逐步明确规定城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）试点工作的原则、责任、管理、报批、监管等，标志着挂钩试点工作已纳入依法管理的轨道[2-5]。

当前学者针对城乡建设用地增减挂钩问题的研究主要从城市用地扩张、农村居民点整理、城乡建设用地增减挂钩三个方面为着眼点。如在城市用地扩张方面，张利、雷军等以我国222个地级以上城市为样本，以市辖区建成区面积表征城市用地规模，利用位序-规模法则、分形理论分析了1997-2007年我国城市用地扩张的整体趋势，并从自然条件、行政区划调整、经济发展和人口调整几个方面探讨了各因素对城市用地扩张的作用机制[6]。在农村军民点整理方面，陈健构建了开展农村城乡结合部居民点用地整理适宜性评价的分析框架，提出了基于生态位矢量元胞自动机（CA）的评价模型，并在ARCGIS9.2平台上创建了评价信息系统，在此基础上，基于连云港的实证，对农村居民点用地进行了整理适宜性评价研究[7]。在成型建设用地增减挂钩方面，买晓森等以重庆市沙坪坝区为例，在测算农村居民点整理潜力以及预测目标年新增建设用地需求的基础上，以挂钩供给率来定量表示挂钩的潜力，并提出促进挂钩工作的对策建议[8]。

但是，目前有关挂钩潜力与空间布局分析的研究还不多，而且现有为数不多的研究文献大多缺乏对潜力测算的系统思考，忽视了挂钩规划需与土地利用总体规划相衔接。基于此，本文以天津市为例对城乡建设用地增减挂钩的潜力进行测算分析，以期为天津市各区县申请挂钩试点，分配挂钩指标，开展挂钩项目打下基础，同时可以为国土资源管理局等相关部门制定、创新挂钩政策提供定量数据和参考依据。

1 相关理论及测算方法

1.1 相关理论

城乡建设用地增减挂钩潜力分析及空间布局研究是一项理论性和实践性都较强的工作，要使其具有科学性、前瞻性和实用性，必须要有相应的理论基础做指导，本文涉及到的相关理论基础主要包括土地利用规划理论、土地供求理论、区位理论、地租理论等。

土地利用规划理论是对一定区域内未来土地利用的计划与安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施[9，10]。土地供求理论包括土地供给分析、土地需求分析以及土地供需平衡分析等。区位理论区位理论则是关于人类经济活动的场所及其在空间经济联系的理论，社会经济等活动在空间分布的位置包括自然地理位置、经济地理位置和交通地理位置，三种位置有机联系共同作用于地域空间，形成土地区位的优劣差异[11，12]。地租理论是土地利用的重要理论之一，是挂钩工作的理论基础，主要包括西方经济学的地租理论和马克思的地租理论。西方地租理论认为地租不是投资和劳动的产物，而是田庄所处的地理位置和土地性质的偶然优势带来的；地租的产生是由于大自然的吝啬而未赐予人们以无限制的土地，如不存在稀缺性，任何土地都不存在地租，地租是土地的需求价格。地租是通过契约方式实现的，契约租金就是出租与承租双方议价统一的额度，农户的就业环境会对契约地租产生巨大的影响。马克思在继承古典政治经济学地价理论的基础上，创立了基于劳动价值论的科学的地租理论体系，并指出土地价格是地租的资本化。

1.2 测算方法

以挂钩潜力系数和挂钩潜力余额来表示挂钩潜力的的大小，在数值上，挂钩潜力系数等于规划目标年挂钩供给能力与挂钩需求之间的比值，计算公式见公式1，挂钩潜力余额等于规划目标年挂钩供给能力与挂钩需求之差，计算公式见公式2：

式中，r为挂钩潜力系数，为规划目标年挂钩供给能力，为规划目标年挂钩需求，为挂钩潜力余额。

挂钩需求是指依据各级土地利用规划，基于区域经济社会发展状况，需要通过挂钩模式来满足的对城镇建设用地的需求，挂钩需求的计算公式如下：

式中，为挂钩需求，为规划目标年新增建设用地指标占用耕地指标，为为《天津市土地利用总体规划（2006-2020年）》（简称《总体规划》）所确定的新增建设用地占用耕地控制指标。

农村居民点整理挂钩供给能力是指基于土地利用总体规划，在各种现实条件约束下，通过农村居民点整理能够为挂钩工作提供耕地的能力，其计算公式如下：

式中，为挂钩供给能力，α为新增耕地系数，为农村居民点整理潜力，为农村居民点现状面积，为农村居民点规划面积。

2 研究区概况

天津市市域总面积11917.32km2，位于北纬38°34?-40°15?，东经116°43?-118°04?之间，地处华北平原东北部，环渤海经济区的中心，东临渤海，北依燕山，西靠北京，南与河北省的黄骅市和青县接壤。土壤分布从山地、丘陵、平原到滨海，依次为棕壤、褐土、潮土、湿土和盐土五个主要土类，17个亚类，55个土属，459个土种。天津位于北半球中纬度欧亚大陆东岸，季风环流影响显著，是东亚季风盛行的地区，属暖温带半湿润大陆季风型气候。主要气候特征是，四季分明，春季多风，干旱少雨；夏季炎热，雨水集中；秋季气爽，冷暖适中；冬季寒冷，干燥少雪。根据天津市1999-2008年的土地利用变更调查，对1999年-2008年土地利用变化进行分析（图1）可以看出，1999-2008年间耕地实际减少43357.3hm2，幅度达8.95%，天津耕地保护的任务仍十分艰巨。与耕地减少相反，建设用地数量有较为明显的增加，2008年建设用地比1999年增加了66076.8hm2，增幅达21.87%。未利用土地的减少数量也相当大，达到22666.23 hm2。研究区地理位置图及其卫星图见图2、图3。

3 城乡建设用地增减挂钩分析

3.1 城镇建设用地需求测算

2008年滨海新区城镇建设用地面积是43422.77hm2，占全市总城镇建设用地总面积的29.71%，其次是市内六区，城镇建设用地面积为15884.48hm2，占全市总面积的10.87%，东丽区城镇建设用地面积占全市的9.69%，宁河县则因为地理位置的偏僻和发展条件的欠缺，城镇发展较为缓慢，城镇建设用地面积仅为6236.32hm2，占全市面积的4.27%。除市内六区外，东丽区城镇建设用地所占比例最大，为29.59%，其次是西青区、津南区、北辰区和滨海新区，城镇建设用地所占比例依次为20.50%，20.21%，19.51%，19.26%；宁河县城镇建设用地所占比例最小，为4.36%。各县区用地情况见表1所示。

依据《总体规划》及天津市第二次土地调查数据，天津各区县挂钩需求如表2所示，从中可以看出，规划目标年天津市需要通过挂钩来满足的城镇建设用地占用耕地的指标为19905.19hm2，挂钩需求最多的是武清区，高达3454.1hm2，占全部挂钩需求的17.35%，其次是静海县，高达3295.13，占全部挂钩需求的16.55%，挂钩需求最少的是滨海新区，仅有515.28hm2，占全部挂钩需求的2.59%。滨海新区未来要努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区[13-14]。因此，要给予较多的新增建设用地占用耕地的指标，为其经济发展、战略地位的实现提供保障；而对于农村居民点整理潜力较大的区域，则给予较少的的新增建设用地占用耕地的指标。对于部分区域新增建设用地占用耕地的指标不能满足本区域经济社会发展需要的，要依靠挂钩工作来予以满足，这表明挂钩政策现已成为天津市进行土地宏观调控的重要手段。

3.2 农村居民点整理挂钩供给能力测算

根据天津市实际情况，本研究借鉴宋伟[15]提出的方法测算规划目标年天津市农村居民点整理潜力，在确定天津市各区县农户规模、户均宅基地面积、居住建筑用地比例的基础上，测算天津市农村居民点用地整理潜力，结果见表3。天津市各區县农村居民点整理潜力存在明显的区域差异，环城4区及滨海新区由于经济较为发达，城镇化水平、农村居民点用地集约节约利用水平较高，农村居民点整理潜力相对较小；其他区域随着未来经济社会发展，农村居民点用地整理潜力较大。依据《总体规划》，东丽区、原塘沽区、原汉沽区农村居民点整理潜力最小，为0；原大港区农村居民点整理潜力也较小，为3540.61hm2；北辰区为5695.67hm2；潜力最大的是宝坻区，为13910.79hm2，其次是蓟县和武清区，分别为13228.82hm2、11935.65hm2。

查阅近些年天津各区县挂钩案例，总体来说天津市挂钩拆旧区农村居民点整理新增耕地系数较高，在0.82-0.97之间。其中，北辰区大张庄镇挂钩整治区整理复垦项目及宁河县芦台镇挂钩试点（一期）拆旧区整理复垦项目的新增耕地系数较低，分别为0.82、0.83；其他项目的新增耕地系数均大于0.90，其中，北辰区大张庄镇挂钩（四期）拆旧区整理复垦项目及西青区辛口镇挂钩整治区整理复垦项目的新增耕地系数均为0.92，津南区葛沽镇挂钩试点（二期）拆旧区整理复垦项目和津南区北闸口镇挂钩试点拆旧区（III）整理复垦项目的新增耕地系数均为0.91。各项目新增耕地系数由高到低依次为：北辰区大张庄镇挂钩（四期）拆旧区整理复垦项目、西青区辛口镇挂钩整治区整理复垦项目>津南区葛沽镇挂钩试点（二期）拆旧区整理复垦项目、津南区北闸口镇挂钩试点拆旧区（III）整理复垦项目>宁河县芦台镇挂钩试点（一期）拆旧区整理复垦项目>北辰区大张庄镇挂钩整治区整理复垦项目。在征询相关专家意见的基础上，本研究确定除蓟县外各涉农区县新增耕地系数为0.85，由于蓟县地处山地地貌区，是天津的生态涵养区，土地利用的主要目标是生态涵养和承载旅游产业发展，许多农村居民点不适合复垦为耕地，因此综合确定其新增耕地系数为0.5。由公式4可计算出各县区挂钩供给能力。各县区农村居民点整理新增耕地情况见表4。

天津市各区县挂钩供给能力高达24841.79hm2，其中，宝坻区6966.34hm2，蓟县4506.96公顷，其次为宁河县、武清区和静海县；东丽区挂钩供给能力为0，津南区、滨海新区、北辰区的挂钩供给能力也较小。各区县挂钩能力的这种空间差异性反映了天津市各区县经济发展水平、工业化、城镇化进程的差异，工业化、城镇化水平、土地节约集约利用水平已较高的区县挂钩供给能力较差，反之则较强。各县区挂钩供给能力见表5。

根据公式1和公式2计算各区县规划目标年挂钩能力。天津市总体挂钩潜力系数为1.25，挂钩潜力余额为4936.60 hm2，说明通过挂钩工作天津市不但可以满足规划目标年新增城镇建设用地占用耕地的需求，而且还有结余潜力指标。但各区县挂钩潜力存在较大的空间差异性，蓟县、宁河、宝坻、静海、武清等远郊区县挂钩潜力较大，东丽区、北辰区、津南区、西青区近郊四区以及滨海新区挂钩潜力较小。各区县挂钩潜力系数和挂钩潜力余额见表6。

3.3 城乡建设用地增减挂钩用地布局分析

由以上计算结果可知，规划目标年天津市挂钩潜力系数为1.25，表明天津市通过挂钩工作可以满足城镇发展的用地需求，但从各区县挂钩潜力系数来看，不同区县之间存在着较大的差异，为有效调节各区县之间挂钩潜力的不均衡性，实现区域协调发展，本文把全市划分为三个挂钩类型区，然后对结余挂钩潜力指标进行分配。

基于天津各区县挂钩潜力及其自然、经济、社会条件，把全市各涉农区县划分为三个挂钩类型区，分别为：异地挂钩指标需求区、异地挂钩指标供给区、限制异地挂钩区。

（1）异地挂钩指标需求区。区域内农村居民点用地整理的挂钩供给能力不能完全满足自身的城镇发展用地需求，需与其他区县进行异地挂钩。该区近期要加快各区内的农村居民点用地整理，立足自身潜力挖潜；远期可按照就近原则，通过与其它区县建立联动关系，与区外实行异地挂钩，项目拆旧区尽量集中连片，挂钩项目区内新建和拆旧地块应相对接近，以便于实施和管理。

（2）异地挂钩指标供给区。区域内农村居民点用地整理的挂钩供给能力不但能够完全满足自身的城镇发展用地需求，还可以通过与其他区县进行异地挂钩向外供给挂钩指标。该区近期要加快各区内的农村居民点用地整理，立足自身潜力挖潜，在满足自身挂钩需求的基础上，远期可按照就近原则，通过与其它临近区县建立联动关系，与区外实行异地挂钩，向其他区县供给挂钩指标。

（3）限制异地挂钩区。该区是蓟县，其挂钩潜力系数为2.25，挂钩潜力余额为2501.13公顷，挂钩潜力较大。依据《总体规划》的土地利用分区，该区域北部是天津市唯一的山地地貌区，是天津市林地集中分布的地区，也是天津市的生态屏障和水源保护区，土地利用的主要目标是生态涵养和承载旅游产业发展，大规模的农村居民点用地整理可能会产生一系列的生态和环境问题，所以该区作为限制异地挂钩区，农村居民点整理主要用于自身发展需求。

挂钩模式是指在挂钩工作中，不同地区依据各自不同的地形地貌条件、经济社会发展状况所设计出的具有代表性的组织模式、居民安置模式和资金筹集模式等的综合。其主要包括居民安置、挂钩时序安排和资金筹措三方面的内容。

4 结论与讨论

本文基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法对天津市城乡建设用地增减挂钩的潜力进行了实证分析。结果表明，按照本文提出的测算方法，到规划目标年，天津市挂钩潜力系数为1.25，挂钩潜力余额为4936.60hm2，这说明通过挂钩，天津市可以满足规划目标年新增城镇建设用地占用耕地的需求。建立基于土地利用总体规劃的挂钩潜力测算方法和技术路线，其测算结果能够较好的反映地区实际，与土地用途管制紧密结合，为各地区申请挂钩试点、分配挂钩指标、开展挂钩项目提供数据参考，为土地整治规划的编制奠定基础，为国土资源管理部门制定、创新挂钩政策提供定量信息和参考依据。

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