改革开放以来中国共产党党内法规的分类及特点

李宇

摘 要：治国必先治党，理政必先理己。党内法规是中国共产党加强自身建设的重要方式和内容，也是实施依法治国和依法执政的必然要求。本文通过归纳改革开放以来中国共产党党内法规的分类，总结其特点，以期不断促进党内法规建设的规范化、科学化和民主化。

关键词：中国共产党；从严治党；党内法规

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）04-0054-03

党内法规是“党内法”，有广义和狭义之分。通常意义上，我们所说的党内法规是使用其狭义概念，即特指中国共产党党内法规。“党内法规”这一概念是毛泽东在1938年党的六届六中全会上首次提出的。毛泽东指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 2012年5月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》指出：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”综上所述，党内法规是指党的中央和地方机关制定的关于规范党的相关活动的章程和制度。

一、中国共产党党内法规的分类

（一）从制定主体划分

党内法规是党的中央组织及省、市、自治区党委制定的规则和章程，因而党中央和地方党委都有制定党内法规的权力。依制定主体划分，可将党内法规划分为中央党内法规和地方党内法规。两者都是党的组织制定的，都有一定的法律效力，但是由于法规制定的主体不同，两者的适用范围也就不尽相同。中央党内法规的适用范围是整个中国共产党，而地方党内法规的适用范围只是各地方党组织。此外，中国共产党的中央组织包括中共中央委员会以及对其负责的中共中央组织部、中共中央纪律检查委员会等。因此，也可以将党内法规进一步细分为中共中央制定的党内法规、中央组织部制定的党内法规、中央纪委制定的党内法规、省市自治区党委制定的党内法规以及中央各部门间联合制定、联合印发的党内法规等。

（二）从层次等级划分

正如以中华人民共和国宪法为核心的中国特色社会主义法律体系一样，党内法规也在长期发展过程中形成了以党章为核心的整个党内法律体系。按照这个逻辑，我们也可以根据层次等级将党内法规划分为不同的类别。其一，党章。即是对党的性质、宗旨、路线纲领、指导思想、奋斗目标等做出根本性的规定和要求的党内根本大法。其二，准则。如1980年2月中共十一届五中全会审议通过的《关于党内政治生活的若干准则》和2015年10月中共中央印发的《中国共产党廉洁自律准则》等。其三，条例。即对某一领域重要关系或某一方面重要工作做出全面规定，如《中国共产党纪律处分条例》等。其四，规则或规定，指对党的某一方面工作或者事项做出具体规定。其五，细则或者办法。是指中央纪律检查委员会、中央各部门以及各省、自治区、直辖市党委根据中央精神而制定的关于具体做法的要求或规定。由于各类党内法规的层次等级不同，其约束效力和作用也有所不同。党章的效力最大，约束性最强；地方制定的细则和实施办法，效力最小，约束性最弱。

（三）从成文与否划分

成文法和不成文法是法律划分中的一种重要方式，其依据就是法律的文字表现形式。也就是说，有书面依据或者成文的称之为成文法，而不成文的、法律上没有明文规定、按照先前惯例可以仿照办理的都属于不成文法。按照这种划分方式，也可以将党内法规划分为成文党内法规和不成文党内法规。比如，《中国共产党章程》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》这一类法规就属于成文党内法规。而党内不成文的优良传统和工作惯例或“重要的党内政治规矩”属于不成文的党内法规。

（四）从具体内容划分

党的十九大以来，习近平总书记在不同场合就全面从严治党做出了多次论述，指出要在新形势下全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争。习总书记关于中国共产党建设的要求也为我们划分党内法规提供了一定的借鉴和思路。根据此标准，我们可以根据不同的法规所涉及的内容将党内法规体系划分为党的领导和工作方面的党内法规、党的思想建设方面的党内法规、党的组织建设方面的党内法规、党的作风建设方面的党内法规、党的反腐倡廉建设方面的党内法规、党的民主集中制建设方面的党内法规、党在军队建设方面的党内法规等七个大类。

（五）依党章体例划分

党章是一个政党发展的总章程和总纲领。通过对《中国共产党章程》的研究可知，党章的编排和撰写分为以下几个部分：党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律监察机关、党组和其他共十一个方面。不可否认，这种编写体例有一定的合理性和可行性。在中共中央办公厅、中央纪委法规室、中央组织部办公厅等组织编写的《中国共产党党内法规选编》（四卷本），也在很大程度上依照了这种方式，也包含党员、党的组织、党的纪律等几大模块，因此也可以依此将中国共产党党内法规划分為这样几个不同的方面。

（六）依不同领域来划分

中国共产党是一个党员人数众多、不断发展壮大的政党，党内生活和党员活动的领域和范围都比较广泛。因此，党中央也制定了诸多党内法规来应对这种复杂的情况。依据党员活动的不同领域和范围这一标准，将党内法规划分为政治类党内法规、经济类党内法规、思想文化类党内法规、社会类党内法规等。政治类党内法规主要包括政治纪律、政治原则、政治标准、政治制度等为主要内容的法规。如涉及重大政治规矩、政治方向的规定，党员、人事、干部制度的任免规定等也属于此类范畴；经济类党内法规主要指关于经济、财经、商业等方面的法规，包括关于党员干部不得兼任公司企业实体职务、党员领导干部不得经商、经费开支等方面的规定；思想文化类法规是指关于要求党员干部加强学习与培训、提高思想修养和思想觉悟等方面的法规；社会类的党内法规是指事关整个社会发展、社会建设、社会影响等的法规，如关于领导干部的荣誉和待遇、党的宣传方针政策等方面的规定。

就上述6种不同的中国共产党党内法规的划分方式而言，可能并不能将所有的法律法规完全包含在内，仅仅是提供一种党内法规的划分思路和学术探索。

二、中国共产党党内法规的特点

自1978年改革开放以来，党在不同的历史时期制定了涵盖了各个领域的党内法规，中共十八届四中全会做出了全面从严治党的部署，指出了严明党纪、进一步加强和改进党的制度建设。党内法规也在长期的发展变化过程中表现出了一些突出的特点，具体来讲，主要有以下几点。

（一）法律规章的制定围绕某一阶段的中心任务

随着十一届三中全会的召开，全党和全国的工作重心转移到经济建设上来，并且提出了以经济建设为中心的口号，而作为上层建筑的法律法规的制定也必然围绕着中心任务进行。尽管新时期以来我们面临的主要任务都是经济建设，但每一阶段的工作侧重都有所不同，在党内法规的制定上表现也得十分明显。比如，改革开放初期党的主要任务是解放思想、拨乱反正、改变并扭转“文革”所带来的各种不利局面，而党在这一时期的法律法规主要涉及的是起草党的第二个历史决议、规范党内的政治生活、加强和改进党的领导制度等方面。十八大以来，习近平总书记面对复杂的国内外形势，提出了“四个全面”的战略布局，重点要求加强党的建设，全面从严治党，因此这一时期党内法规主要包含的是如何从制度上治党、如何防止党员干部滥用权力、如何加强和改进党的作风等。

（二）党内法规日趋严谨 渐成体系

2013年11月，中国共产党公布了历史上第一个党内法规制定工作五年规划《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》。这一规划纲要的出台意味着中国共产党认识到了先前法规制定过程中的不足以及党内法规的体系性、科学性的重要性，逐步将党内法规的制定工作推向正轨，同时也初步解决了党的法治建设和制度建设缺乏系统规划和长远计划的问题。同年制定的《中国共产党党内法规制定条例》也做出了相关规定：“党内法规草案形成后，应当广泛征求意见。”由此可见，在今后一个时期内，党内法规的制定和实施将更具法理依据和程序遵循，制定的法规将更加注重客观性、科学性、可行性和针对性，更加合情合理合规，更加反映和倾听民意。

（三）党内法规的制定应先于实践

中共中央于2003年12月发布的《中国共产党党内监督条例（试行）》是21世纪初党中央根据当时的历史条件制定的试行性条例，在颁布后的一个历史时期内，对于加强党内监督、完善自身建设起到了重大的作用。但是十八大以来，随着新形势的变化和发展，党内的一些监督条例要尽快适应新形势的需求，做必要的调整与更新。

综上所述，中国共产党的党内法规是党在长期的自身建设过程中形成的经验总结和智慧结晶，对于党的自我革新、自我净化、自我提升等起到了重要的作用。这些党内法规在发展过程中日趋完善、逐渐科学、渐成体系。党内法规的修订和完善是一个循序渐进和不断深化的过程，不可能一蹴而就。在“落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫”的大背景下，党的制度建设也比任何时候都要艰巨，党内法规的建设也比任何时期都要艰辛。只有勇于探索、敢于实践才会取得党内法规建设的新进展，才能实现全面从严治党的新目标。

注 释：

毛泽东.毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.528.

2013年5月中共中央颁布的《中国共产党党内法规制定条例》.

参考文献：

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（责任编辑 王文江）