我国地方政府债务适度规模模型研究

张博文

摘 要：学界对于地方政府债务规模的适度性评判普遍基于财政风险的角度，并未考虑债务使用和偿还方式的合理性，本文基于公平、效率、民主原则着重分析不同的债务使用、偿还方式组合，并以最优方式为基础构建适度规模数理模型，测度适度规模区间，以图做一个原则性尝试。

关键词：地方政府债务；适度规模；偿还方式

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）04-0063-05

自1994年分税制改革以来，由于中央和地方之间事权和财力划分的不甚完善，我国地方政府财力相对吃紧，加上地方大规模的投资建设和公共服务投入的融资需求，导致地方政府债务近些年迅猛增加。2014年8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案，明确要求地方政府将每年的新增债务控制在合理范围内。但什么样的举债规模是适度的？评价标准应该是什么？对于这个问题学界并没有形成一致的认识。我们对于地方政府的债务规模的认识还停留在风险防控层面，并未考虑债务资金的使用和偿还方式问题。2018年3月中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》提出：“结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性。”这可以说为我们合理界定地方政府债务的举债规模提供了原则性指导。

一、地方政府债务使用——偿还方式评价原则

就政府债务而言，其偿债资金往往需要在未来一段时期内实现，在中央政府不轻易帮助解决债务问题的情况下，偿债资金的收入不确定性很大，这就是通过债务融资和税收融资的根本区别。所以，地方政府债务的使用效率成为政府和居民特别关注的问题，不同的使用和偿还方式组合会对政府和居民产生截然不同的影响。评价地方政府债务使用—偿还不同组合方式所产生影响的基本原则来源于地方政府公共财政的基础理论，从地方政府财政行为的逻辑起点考量，我们将评价不同组合方式的基本原则界定为公平、效率、民主三大原则。公平原则主要从“受益者付费”原则进行考察，在税收“取之于民、用之于民”的民主财政观之下，税收的筹集和使用都是一种基于民众利益的财政行为，要求履行利益和负担对等的受益原则，这是以民众为主体的现代财政制度的内在要求。债务同样如此，政府举债行为于民众而言是一种延迟的赋税，债务的最终负担将由民众承担，从这一点来讲，债务的使用和偿还应考虑与税收行为类似的受益原则，这也是地方政府财政行为的基本原则。受益原则的应用范围涵盖整个财政收支的运行过程，但是关于政府债务，所以我们将受益原则作为主要衡量标准。地方政府财政基本职责之一就是为当地居民效率提供居民所偏好的地方性公共产品。这种有效率主要體现在公共品供给的质量效率和规模效率上。质量效率主要体现在对居民偏好满足的精准性；规模主要体现在公共品供给数量恰当上，既不能供给过多也不能供给不足。民主原则，就是通过地方政府债务使用和偿还方式的选择，使民主参与度达到最大。关于这个原则的理论基础，我们可以借鉴财政社会学的研究成果：（1）私人部门缴纳的税收在财政收入中的比重越高，中国向税收国家的转型就越彻底，国家对社会的依赖就越大，民主化的社会要求就会越强烈。（2）在财政收入中，利润与租金的比重越高，国家对社会的依赖越小，国家的自主性越高，民主化的社会要求就越弱。政府发行债务筹资用于项目建设，并获取收益，属于利润或租金性质的财政收入，这种收入方式将使政府与纳税人之间的纽带变得更加松散，国家与社会的关系更倾向于一种“租金—国家自主性模式”，降低了政府对公民的直接经济依赖。而政府通过未来税收而不是利润获得债务偿还资金的方式，将把政府与社会的关系推向一种“税收讨价还价——政治民主模式”，财政通过直接税获得收入将让那些利益受到影响的社会群体，表达他们的意见，从而形成对债务使用效果的民主监督，同时加强国家对社会利益的回应性。

二、地方政府债务使用——偿还方式分析

参考国际货币基金组织（IMF）对财政支出的分类方法，我们将地方政府债务资金的使用方式分为经常性支出和资本性支出两大类，其中，经常性支出主要指政府的一般行政性服务开支，主要包括：（1）商品和服务支出，（2）利息支付，（3）补贴和其他经常性转让；资本性支出主要包括：（1）现存的和新的固定资产的购置，（2）存货购买，（3）土地和无形资产购买，（4）资本转让。在我国现行财政分权体制和货币制度的约束下，我国地方政府偿债方式是有限的，为方便我们使用时期受益原则进行分析，我们将地方政府债务的主要偿还方式分为三大类：当期财政收入、未来财政收入和举借新债。其中，如果使用方式为资本性支出，偿还方式为未来财政收入时，未来财政收入分为两部分，T1+T2，T1代表未来财政收入中，来源于债务资金投入的贡献，T2代表剩余财政收入。对于上述地方政府债务的使用与偿还可以产生7种不同的组合方式（图1）：对应图中的序号分别为组合1、组合2、组合3、组合4、组合5a、组合5b和组合6，我们将对这7种组合逐一进行分析。

组合1：地方政府使用当期财政收入支付经常性开支。这种方式实际上并不涉及政府债务，是财政资金最基本的运作方式。政府将支出用于地方一般行政性开支，其受益者是当期居民，这种支出行为如果运用得当，可以有效改善收入分配状况，提高当地居民福利。与此同时，由于这部分支出资金来源于税收等财政收入，其成本由当期财政负担，实现了当期受益——当期负担的“受益者付费”原则。并且，由于资金的使用受到当期预算约束和成本负担者的民主监督，地方政府可以较为有效地提供当期公共物品和服务。

组合2：地方政府将债务资金用于经常性支出，并使用未来财政收入偿还债务。这种组合能够较好地满足当届政府的利益目标，在政绩考核体系下，一种追求短期效果的政府支出思想弥漫于地方政府财政决策之中。但是，这样的“使用—偿还”方式将带来三个主要问题：这种政府债务的“使用—偿还”方式类似于民间的透支消费行为，但与个人透支消费不同的是，一般来讲，透支消费最终的成本承担主体是消费者本人，政府的这种“透支消费”极易造成受益主体和成本负担主体的不对等。由于居民对于政府经常性支出的受益期限是仅限于当期的，此类支出一般不会对未来地区经济增长做出贡献，而债务的偿还负担要推迟到未来，这就极有可能会产生成本负担的转移，从而产生代际负担问题，不符合时期受益原则。增税难以实现，从而引发新债务。即使债务资金的使用和偿还是在同一代人内完成的，地方债务的这种使用方式也会面临一个较大的问题——增加税收的困难，从而使债务偿还陷入困境。如果无法实现增税，而且未来的财政收入将有一部分用于还债，这就意味着未来政府的可用开支减少，而地方政府的支出责任却从来不会减少，这样的困境极有可能为地方政府带来新的财政赤字，从而引发了新的政府债务。这种“短视效应”直接造成对未来负担的忽视，因而在政府和居民面临当期债务资金支出时，就缺乏了成本约束，非常容易造成当期公共物品的过剩供给，导致资源配置的无效率。

组合3：地方政府将债务资金用于经常性支出，采用举借新债的方式进行偿还，这是把一切问题留给“明天”或“明天的明天”的方式。从民众角度来讲，这种方式最“得民心”，因为在不会给居民带来税收负担，当期的居民还可以无偿享受扩大公共支出带来的效用提升，“立竿见影”的效果也会使居民沉迷于这种“免费的午餐”，这种“使用——偿还”方式如同毒品一般，当民众习惯了由此带来的高福利时就再难以“戒掉”，这是在社会闲置资金充裕、举债容易的情况下。但是，在社会闲置资金不够充裕的情况下，“滚雪球”似的债务规模势必对私人资本产生挤出效应，由于因此而形成公共支出并未用于投资领域，从而引发地区经济效率的损失。随着债务规模的累加，会导致政府信用的下降，一旦未来经济运行出现不景气，新债务发行遇到困难，政府出现偿付危机，将出现灾难性后果，这样的例子屡见不鲜，在“以债养债”模式下的欧债危机的爆发就是给世界各国的警示。

组合4：地方政府进行资本性支出，并使用当期税收或短期债务融资。这种方式同样会出现对受益原则的违背。资本性支出的受益期较长，而成本负担却发生在当期，这就会产生公共物品的正外部效应问题，违背时期受益原则。从另一方面讲，这种“使用——偿还”方式是当期居民为未来的不确定性收益买单，但受益主体又不是当期居民，因而无法产生足够的激励作用，从而产生未来公共品的供给不足和供给效率损失。

组合5a：地方政府将债务资金用于资本性支出，并使用这部分支出带来的财政收入增量T1偿还债务。政府资本性支出为公共资本，资本的本性就是增殖，在投资方式合理的情况下，这部分支出会拉动未来经济增长，从而为政府未来增加财政收入创造现实基础。如果使用这部分增加的财政收入T1来偿还前期债务，就能够符合使用者付费的时期受益原则，且不会给居民带来额外的负担。由于T1来自于计划外的收入，所以未来的财政当局并不会因债务偿还而增加收支缺口。在这种债务资金“使用—偿还”方式之下，债务使用有着严格的成本约束，其在决策过程中必须考虑债务资金的使用效率以及政府支出对于地区经济增长的积极作用，其决策也将更加理性化，更能带来较高的资源配置效率。

组合5b：地方政府将债务资金用于资本性支出，并使用未来财政收入偿债。如果不考虑T1的限制，发行债务上限可以更高。这样一来虽然债务行为的受益主体是一致的，但由于还债来源可能会涉及T2，会影响未来的一般性政府支出，依然可能出现赤字，造成新债务的形成，可能出现债务风险。另外，与组合5a相比，这种方式的成本约束更为宽松，相应地会降低债务资金使用的谨慎性，降低资源配置效率。

组合6：地方政府将债务资金用于资本性支出，并举借新债作为偿债来源。这种方式无论对当期还是未来居民在短期内都不会产生负担，并且未来居民可以从公共基础设施和经济发展当中受益。以债养债的方式，意味着T1代表的财政收入并不用于偿债，而是将其作为一般性财政开支使用，这无疑助长了政府支出规模的扩大，对未来效用的提高起到了更为积极的作用，但会产生了赤字压力，最终赤字与政府规模扩张相辅相成，带来了可能的债务风险。随着利息偿还压力的增加，这种偿还方式将总会使新增债务≥往期债务本息和，即？驻D≥D（1+i）n。由于這种方式会带动未来的经济增长，债务发行面临的压力相对较小。不过，较组合3而言，也不过是推迟了债务危机的来临时间，一旦债务累积超过一定限度，将面临不可预测的后果。没有成本约束的债务资金投入依然无法产生高效率和谨慎的决策方式。

三、地方政府债务“使用—偿还”最优组合方式及适度规模模型构建

针对以上分析，我们对比考察不同的组合对不同受益主体产生的正、负效应（表1），并依据原则选择最优组合方式，以此为适度规模模型构建创造基础。

依据上述原则，参考中国地方政府债务“使用—偿还”方式组合的效应矩阵，本文认为地方政府将债务资金用于资本性支出，并使用这部分支出带来的财政收入增量T1偿还债务（5a）的债务资金“使用——偿还”方式可以兼顾效率与公平，以最大可能实现“成本—收益”的内部化。T1的来源较为复杂，包括政府收益性项目的利润收入，以及由于政府公共资本支出促进经济增长所引起的税收收入的增加。考虑到民主原则，所以本文倾向于后者的财政收入方式。

接下来我们依据方式5a所产生的正、负效应，构建带有成本、收益的理论模型，以探讨地方政府债务规模与成本、收益之间的函数关系（将债务资金用于资本性支出，并使用这部分支出带来的财政收入增量T1偿还债务（5a）的债务方式为基本原则，以成本、收益为考量标准）。

地方政府的债务资金用于资本性支出，将拉动未来的经济增长，但具体的作用方式很难用数学衡量，在此，我们应用乘数理论计算政府投资对经济的拉动作用。政府拉动的经济增长部分如何转化成财政收入，在现实中是一个较为复杂的过程，由于地方政府依然存在行政干预行为，我们将针对由此引起的财政收入与国民收入可能出现的不同关系，对模型做相应调整。地方政府债务“经济收益—偿还成本”（local government debt economic profit-repay cost）模型（简称为LDPC模型）：借鉴投资乘数理论，债务投资将拉动一定的国民收入增量？驻Y，在宏观税收收入既定的情况下，税收收入中因？驻Y带来的部分就是债务投资所带来的收益；债务的还本付息额是成本。模型构建之前，根据前文分析，我们做出以下基本假设：假设一，消费是收入的线性函数，随收入的增加而增加，投资固定在一个水平上，不随收入改变而改变（从而便于计算基于边际消费倾向的投资乘数）；假设二，居民按照自愿购买地方公债，是利用消费结余进行的一种资产选择行为，故对原来的消费无影响；假设三，国民收入低于充分就业所要求的水平，且地方债务仅使用社会闲置资金；假设四，地方政府所筹集的债务全部用来投资性支出；假设五，债务投资对国民收入的贡献能够在债务到期时全部实现；假设六，政府对于未来的税收收入存在指令性税收收入任务。

从以上的结论中可以看出，债务适度规模的上限大小取决于未来税收收入的汲取能力、债务利率、经济社会投资乘数效应大小，以及基础消费、社会投资、中央转移支付之和。

接下来讨论一个理想状态下的情况，在理想的税收法治状态下，将上述模型假设中的假设6改为：财政收入随国民收入呈现等比例变化，即宏观税负不随国民收入变动而变动，始终为固定值。

那么模型将调整为：

从以上条件可以看出，债务发行能否产生收益取决于居民消费倾向、宏观税负和债务利率，收益大小与前两者呈正相关，与债务利率成负相关。至此我们完成了地方政府债务适度规模模型的构建（需要指出的是，地方政府债务适度规模模型是一个高度理想化的模型，在实践中要基于完善的政府债务规模控制制度和包括当前经济环境在内的诸多现实因素）。

通过上文的分析，本文认为，地方政府债务的发行规模是否适度，并非仅仅取决于债务规模的风险评判，适度规模评价方式、债务的使用、发行额度、税收汲取能力等都与适度性有密切关系。更为重要的是，以民众为主体的地方政府债务适度规模评价体系将对我国形成现代民主预算制度、推进国家治理水平发挥积极作用。

注 释：

国家审计署统计，截止2013年6月底，我国地方政府债务余额为178908.66亿元，其中，负有偿还责任的债务约为108859.17亿元，负有担保责任的债务约为26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务约为43393.72亿元。

这里的利润和租金也包括来自非私人部分的税收、预算内的非税收收入，主要是国有和国有控股企业、各种专项收入、行政事业费、罚没收入、政府项目收入和其他收入。

马骏.治国与理财 公共预算与国家建设[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2011.18.

http：//www.imf.org/external/chinese/index.htm.

詹姆斯·M·布坎南，理查德·E·瓦格纳.赤字中的民主——凯恩斯勋爵的政治遗产[M].北京：北京经济学院出版社，1988.69.

此过程较为繁琐故不在文中显示.

（责任编辑 王文江）