黑龙江省政府债务风险成因及防范对策研究

王 莹，王永博

（黑龙江大学经济与工商管理学院，哈尔滨 150000）

自改革开放以来，我国加快经济发展脚步，加大基础设施建设力度，各地方政府为提高本地区GDP总量，对资金的需求日益增长。我国地方政府除了转贷国债资金和延期支付外，还采取了各种方式筹措资金，因此，产生了大量的政府债务。在举借债务的过程中，地方政府在行政管理方面缺少约束条件，导致债务规模持续扩大，且管理日趋复杂，积累了更多的风险和隐患。

一、黑龙江省政府债务现状

就地方政府债务而言，黑龙江省债务问题在东北三省当中并不是最严重的，与辽宁省和吉林省相比较而言，债务总量和规模都低于其他两省。从债务规模看，2013年黑龙江省各级政府负有偿还责任的债务2 042.11亿元，负有担保责任的债务1 049.89亿元，可能承担一定救助责任的债务496.12亿元。①数据来源：国家审计署审计报告。2013年数据虽然时效性显著降低，但仍能说明尽管黑龙江省位列东三省最末，但债务总量仍然很高。

2014年10月国家发文对地方政府性存量债务展开甄别，新的预算法将政府举债主体及额度进行限定。国家对黑龙江省政府债务余额限额2015年和2016年分别为3 422亿元和3 165亿元，而黑龙江省政府债务余额2014—2016年分别为2 802亿元、3 046亿元和3 129亿元。债务规模虽逐年上升，但仍低于辽宁省。从负债率和债务率看，2014—2016年黑龙江省政府债务余额在逐年提高。

从负债率和债务率看，黑龙江省在2014—2016年间，无论是负债率还是债务率都在逐年增长。其中，负债率增长速度较为缓慢，2016年同指数只比2015年增长了0.15%，负债率在2015年得到了适当的控制；而债务率增长速度较快，在短短2年内就增长了22.25%，其中2015—2016年间增长速度远高于上一年度。黑龙江省政府的负债率和债务率逐年升高，并且2016年黑龙江省的债务率达到91.79%，已经在90%—150%的安全警戒线内。因此，黑龙江省政府的债务问题值得我们关注。

二、黑龙江省政府债务成因分析

（一）经济发展过程中的历史欠账

黑龙江省在新中国成立初期有很长一段时期的工作重心都放在阶级斗争上，从而忽视了持续发展经济的任务。直到十一届三中全会后，黑龙江省各级地方政府虽然按照上级领导指示全力发展本地区经济，但是由于历史欠账太多，需要政府投入基础设施建设的资金数额实在太大，再加上地方政府财政本身困难，没有足够的时间恢复，所以尽管采取了各种方式来筹集资金，但也不得不大规模地举债来缓解财政困难。

（二）国有企业和政府之间的“脐带关系”

在传统的计划经济体制下，国有企业与政府之间的关系相当密切，改革开放并未从根本上切断这种联系。当国有企业遇到市场风险时，会将相当一大部分转嫁到政府和财政头上。一方面，很多政府应该履行的职能大多由国有企业承担；另一方面，政府能够直接介入国企章程的确立。在这种背景条件下，国企收入部分交予政府相关部门，而政府要为国企各类支出乃至亏损承担无限连带责任。两者具有一种“脐带”关系，所以国企面临的市场风险绝大部分通过无限连带责任转移到政府，由其代为承担。由于国企经营并不受市场制约，所以改革开放之后国企的体制改革成为经济改革的重难点，随着种种措施的出台施行，问题有所改观但不彻底。同时却又出现了一些棘手问题，如员工失业、清偿债务等都需要由政府代为处理。由此可得，政府与国企之间的“脐带”关系致使政府财务负担每况愈下。

（三）财税制度的不完善

财政收入普遍来自税收，税收增长是财政收入增长的基础。然而，黑龙江省的税收增长一直处于全国平均水平线之下。虽然黑龙江省财税制度一直处于不断调整中，但政府并未在这一过程中发挥作用，导致财政收入占GDP的比重不断下降，政府财政收支缺口越来越大，负债情况也越来越严重。

（四）支出项目众多

政府除了要负责发展经济，还要承担着“化解社会矛盾，维护社会稳定”的义务，一旦出现社会不稳定因素，就需要大量的财政来进行平定。就黑龙江省内而言，影响社会稳定的因素主要有“下岗失业问题”、“地方金融秩序混乱”、“经济诈骗较多”等问题。这些问题都是造成社会不稳定的导火索，为了避免引发更大的矛盾，政府只能通过财政支出来安抚人民群众的情绪。如近年来，黑龙江省下岗失业的人数巨大，脆弱的社会保障体系根本无法解决这一问题，由此产生的大量贫困人口的生活问题，变成了财政支出的一个重要选项。与此同时，省内出现的一些“乱集资”、“非法融资”、“高息揽储”、“违规拆借”等金融秩序混乱所引发的社会不良影响，也都由地方政府来解决，地方财政被迫承担了最后的支付和偿还责任。

三、黑龙江省政府债务风险防范对策

（一）完善财税制度

黑龙江省财政收入来源较少、支出科目众多。而财政收入的主要来源就是税收，因此，加快税收增长迫在眉睫。首先，完善目前已有的税务种类，适度增加新税种，确立地方税收体系，避免偷税、漏税等情况的发生。而在调查中发现，黑龙江省税收存在不合理的收费情况。虽然政府需要提高税收增长，但这并不能成为乱收费的理由。因此，这就需要政府对税收政策进行有效的管理，剔除不合理收费，加大管理力度。另外，政府应该有奖惩性的对待税收来源。对于当地发展前景较好的行业，经济增长迅速的企业，给予税收支持；对于偷税、漏税，不遵守税收制度的企业，给予罚款处罚。

（二）减少财政支出项目

首先，黑龙江省政府应减少对社会各项活动的干涉。如果政府事事亲力亲为，一手包揽各种社会活动，这无疑增加了财政预算，加大了政府负债和赤字负担。同时，政府应该最大程度的满足环境保护、国防、教育等重要部门所必需的开销，而适度的缩小对传统工农业的财政支出。另外，政府应该根据预算科目的轻重缓急合理的制定预算，细化预算科目。同时，政府也可以设立相关的预算监管部门，对每笔预算支出进行监督、管理，使各项财政支出严格按照预算规划，做到勤俭节约、量力而为，尽可能的避免债务负债的发生。

（三）政府债务置换

对于政府在经济发展过程中已经存在的历史欠账，可以通过地方政府债务置换来实现债务重组和资产证券化，置换后的地方政府债务期限将延长，利率将有所降低，可以暂时缓解政府的债务压力和赤字负担。据财政部测算，置换后地方政府一年可减轻利息负担400亿—500亿元；如果首批置换成功，财政部还有可能进一步扩大置换规模。债务置换可以减少银行风险资产规模，提高资本充足率。债务置换可以改善地方政府债务的可持续性，信贷风险和不良贷款的生成速度也会有所降低，银行系统整体资产质量会有所改善。因此，黑龙江省政府可以通过债务置换改善债务的可持续性，减轻黑龙江省政府的财政赤字压力。

（四）鼓励股份制融资

黑龙江省政府应培育新的经济来源点，给地方经济发展提供有效支持是一种有效的增加财政收入手段。政府应该根据黑龙江省内的实际情况制定政策，降低货币政策门槛，抑制金融的不稳定性。基于近年来“政府债务不断由企业债务取代”的情况，黑龙江省内银行可以通过开发多样的贴现手段，对现有的准备金份额合理地管理，以此增强黑龙江省政府应对金融波动的能力。

（五）健全预算管理及信息公开披露制度

要加强预算管理，使预算管理规范化、制度化、法制化，尽可能避免财政赤字情况的发生。对赤字要提起重视，进行透视分析和有效控制。控制短期投资份额，鼓励和吸纳长期和直接投资。警惕外来基金会利用其积累的游资在省内进行炒作，检测并分析他们的活动模式，预防金融入侵。黑龙江省政府应该顺应时代潮流，建立公开透明的财务信息体系，信息公开取决于财务报表，但是黑龙江省政府的财务报表都存在很多问题，比如，不能反映隐性债务等潜在的风险。因此，要健全预算管理、建立信息公开披露制度，搭建信息透明化的桥梁，实现报表与地方债务透明化。