当前我国治安调解制度的调查研究与思考

吴雅雯

【摘 要】治安调解作为治安案件和治安纠纷处理的一种重要机制，在社会矛盾化解，保障公民权利以及维护社会和谐稳定方面发挥着举足轻重的作用。然而，实践运行过程中，由于现行法律对于治安调解的规定尚不完善，致使基层公安机对于关治安调解范围和效力的认识尚不明确，治安调解缺乏有效监督，故而产生的一些问题都有待进一步的研究和解决。在新的社会形势下，公安机关必须重视治安调解，充分发挥治安调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。

【关键词】治安调解；调查研究；现状分析；问题思考

中图分类号： D922.14 文献标识码： A 文章编号：2095-2457（2018）06-0234-003

【Abstract】As an important mechanism for the handling of public security cases and public security disputes， public security mediation plays a decisive role in defusing social conflicts， safeguarding civil rights， and maintaining social harmony and stability. However， during the course of practice， due to the imperfect provisions of existing laws on mediation of public security， the understanding of the scope and effectiveness of the mediation of public security media at the grassroots level is still not clear， and public security mediation lacks effective supervision. Therefore， some problems arising therefrom need to be furthered. Research and resolution. Under the new social situation， public security organs must pay attention to public security mediation and give full play to the function and role of public security mediation in resolving social conflicts and promoting social harmony.

【Key words】Security mediation； Investigation and research； Current situation analysis； Problem reflection

在经济高速发展的当今社会，人与人之间的矛盾也伴隨着经济增长日趋增加，调解制度在治安调解中的地位也逐步提高，是我国治安管理处罚制度的重要组成部分。然而，实习期间经过对治安调解对象的调查以及对治安民警的走访，我们发现当前治安调解的运行机制中仍存在诸多问题，如治安调解的法律规定尚不完善，调解范围不够清晰；公安机关进行治安调解的过程尚不规范等问题，这些问题都亟待加以重视和完善。本文就在实习期间的调查与研究对治安调解制度的在我国的现状以及存在的问题加以分析，以期提出具有可行性的完善方案。

1 治安调解制度运行现状的分析

针对此次研究，我们研究小组设置了一份调查问卷，以参与过治安调解的群众为对象，于镇江市丹阳市开发区、皇塘镇、珥陵镇进行调研，计划总体目标人群数量为400人（接受过治安调解的），抽取100人作为样本，实际发出问卷92份，回收问卷80份。选取的样本年龄段经统计后分为四类：18周岁以下4人、18-40周岁26人、40-60周岁36人以及60周岁以上14人。通过调查研究整理，我们发现，参与治安调解的人群涵盖了十几岁的青少年到六七十岁的老年人，这些人群中又以四十岁到六十岁的中年人居多。调解的事项包括了因冲突争执引起的殴打他人、故意伤害等常规调解事项，也包括了诸如因医疗纠纷引起的肢体冲突、无意伤害他人造成他人身体或精神上受到损失（例如：关门时无意夹住他人手指，并非故意也没有给他人造成很大的损失，但双方就赔偿问题无法得到满意的结果，产生口头冲突，因此而求助公安机关的）、因琐事产生矛盾损毁公私单位财物（例如：汗蒸时因琐事与服务人员产生矛盾，故意损坏汗蒸馆内的电脑等财物的）等较为少见的调解事项。尽管这些调解事项并不完全符合《治安管理处罚法》第九条规定的调解适用的情况，但不可否认的是，这些情况在现实生活中普遍存在，并且因其性质和情节的轻微性并不符合处罚的规定，且双方当事人又愿意通过调解途径解决问题，求助公安机关的目的更多的是寻求一个公正合理的仲裁人以得到一个双方满意和较为公平的调解结果，因此在处理这些情况时，公安机关多选择治安调解的方式。《治安管理处罚法》第九条中调解案件的范围、调解协议的效力由于界定不够明晰，在基层公安机关中引起的争议较大，使得《治安管理处罚法》第九条的法律权威性缺失。[1]

对于治安调解的结果，在调解成功的案例中，60%双方被调解人均感到满意；剩余的35%中存在着一方表示满意，另一方为了息事宁人或其它隐情尽管仍有不满但不得不接受调解结果，或者双方当事人均不满意调解结果，但为了避免处罚和快速取得调解结果避免民事诉讼等原因各退一步以快速解决问题的情况。参与治安调解的所有案例中，又有将近百分之九十的案例可以调解成功，还有百分之十左右的案例因调解不成功最终进入处罚或民事诉讼的程序。

根据对主持治安调解的民警的走访，我们也得出以下几点结论：首先，处警民警对于治安调解的作用基本表示肯定，认为治安调解大大节约了执法成本，提高了执法效率，是构建和谐社会环境的一项重要工作，同时调解的过程也是普法的过程，减少了处罚性，增加了教育性，有利于和谐警民关系的构建；其次，对于治安调解的适用情况，多数民警主要赖于多年工作经验的总结判断，对于一些超出《治安管理处罚法》第九条的情况是否适用治安调解的问题不能给出具有说服力的适用依据；再次，在回答治安调解制度存在的不足时，经过总结，大致可以罗列以下三点：一是治安调解的协议不具备法律约束力，致使一些治安案件经过调解达成协议后却得不到履行，这一方面给受害方带来损失，另一方面也造成警力的极大浪费，二是对于治安调解适用的范围模糊，致使民警在适用治安调解的情形上有时难以确定，三是治安调解缺乏监督，致使可能出现民警滥用职权的情况，或者一旦出现调解纠纷，双方当事人以及调解民警的权益都难以得到保障。

2 治安调解制度实践运用中存在的问题

2.1 适用调解的范围与程度难以把握

治安调解的对象是民间纠纷，然而，民间纠纷的概念相对来说非常模糊，这决定了治安调解的界定也相对模糊。由此，这给民警解决治安纠纷带来了很大的困扰。民警对治安案件是否因民间纠纷引起把握不准，对可以调解的治安案件具体包括哪些行为类型亦不明确，从而导致了随意扩大治安调解案件范围的结果。[2]大部分民警只看治安管理行为是否由民间纠纷造成，一旦如此界定，便都会进行调解。

2.2 不考虑当事人感受，强行调解

自愿是治安调解的原则和适用的条件，但是，在现实生活中，出于主观以及客观方面的各种原因，不考虑调节对象的感受与意见，匆忙应付调解，对案件强行处理或者强迫当事人达成调解协议。然而在现实生活中，强行调解往往带来的不是积极效果，调解失败的例子时有发生，并留下后续可能出现的上访、申诉等后遗症。

2.3 轻视调查取证，应付调解过程

《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十五条规定，调解处理案件，应当查明事实，收集证据，并遵循合法、公正、自愿、及时的原则，注重教育和疏导，化解矛盾。证明在治安调解的过程中首先要查明事实、收集证据，以作为调解的依据，若调解不成也可作为行政处罚或民事诉讼的凭据。但在调解实践中，部分公安機关工作人员为了省力省时，片面追求调解结果，而忽略调查取证，寻找矛盾背后真正的原因。依照此种做法，即使调解成功，也难以真正化解当事双方的矛盾，矛盾难以得到根治，一旦调解不成进入治安处罚或者民诉环节，调查取证的缺失会为做出处罚提出诉讼增加难度，降低执法效率。

2.4 调解协议缺少一定的法律效力作为支撑

治安调解产生的法律效力与其他公安机关行政行为所产生的效力不同[3]。治安调解是不具有强制执行力的，经过调解后，无论当事人是否依照治安调解协议书履行规定，公安机关都无法采取行政强制措施，使当事人履行规定。如果当事人拒不履行职责，民间纠纷便只能再次通过民事诉讼手段得以解决。这种程序上的来回反复，不仅造成了警力资源的大量浪费，影响公安民警的工作积极性，极大地降低了公安机关的办事效率，而且不利于当事人及时维护和救济自身受损害的合法权益，容易在老百姓心中留下“治安调解没用”的错误印象，同时也不利于树立治安调解的威信，维护人民警察在老百姓心中的地位。

2.5 治安调解效率低下

高效性既是行使行政权力的重要价值取向，也是我国法律对于公安机关办理行政案件的具体要求。然而在实践中，治安调解的表现往往不尽如人意，调解的效率低下，浪费了大量人力物力。主要表现在：第一，调解次数频繁、时间久。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十八条规定，调解一般为一次。对一次调解不成，公安机关认为有必要或者当事人申请的，可以再次调解，并应当在第一次调节后的七个工作日内完成。然而现实中针对同一纠纷的调节次数往往超过一次并且时间周期较长。因法律和《程序规定》未对调解的时限作出具体规定，导致治安调解普遍占用较多警力。第二，办案期限长。公安机关在调解过程中往往采用先调后裁的方式。根据法律的规定，一旦调解失败，或者当事人不履行职责，就只能依法进行治安处罚，由于法律和程序的规定，治安调解的办案时间远长于直接处罚的时间，耗费的警力资源也更多，在基层所队案件多、警力不足时，选择直接处罚也从一定程度上缓解了民警的压力，使得调解制度得不到保障。第三，少部分民警调解的水平与能力不足，不能很好的把握调解的时机，选择合适的方法，不仅没能成功解决问题，还导致整个调节过程成纠缠不清的“乱麻”，案件只能被搁置，无法得到及时解决。这样的事例屡见不鲜。

3 治安调解制度完善的几点对策

3.1 把握治安调解适用的案件范围和标准

第一，选择正确的方式来确定治安调解的范围。由于治安调解案件范围模糊难以把握，一般生活中的肯定列举式对于此类案件不适用，因为肯定列举无穷无尽，容易遗漏一些未作明确法律规定的治安案件。针对此类案件，需要采用否定列举式，凡是未被否定的，只要符合概括的规定均能适用调解的处理方式。

第二，取消或细化民间纠纷这一概念。不同学者对民间纠纷的解释都持有不同的观点，这一点不仅法律并没有给出标准的解释，而且在实践中也难以鉴别，这是导致治安调解适用范围模糊的一个重要因素，因而可以考虑取消使用民间纠纷的概念，或者用概括式加否定列举的方法具体细化民间纠纷在治安管理处罚法中的含义。

第三，用自然人代替公民，增加法人和其他组织。自然人既包括我国公民，还包括外国人和无国籍的人，将公民范围扩大到包括所有自然人，可以有效解决在我国居留的外国人、无国籍的人相互之间或与我国公民之间发生的违反治安管理的行为难以适用治安调解的问题。此外，无论是在现行法律解释还是实际调解中，法人和其他组织都不包括在其中，然而，在实际生活中中，自然人与法人或其他组织之间也时常发生违反治安管理的情况（例如：上文中提及的顾客与汗蒸馆服务人员产生矛盾，损毁汗蒸馆内财物的案例，其实质是顾客违反了治安管理，对象是汗蒸馆而非某个具体公民），并且此种情况将会随着社会发展步伐的不断加快，生产力水平的提高而呈不断增加的趋势，相比于治安处罚，这些情形有时用调解的方式更利于处理，更能化解矛盾。[4]

3.2 完善治安调解的法律效力

据《治安管理处罚法》第九条规定，经过调解尚未达成协议或者双方达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就存在争议的部分依法向人民法院提起民事诉讼。这项规定中最为严重的问题在于，由于公安机关强制力的缺乏，致使一些当事人，出于自身利益考虑，对已经达成的调解协议出尔反尔，尤其是对于一些没有达到心理预期的当事人，往往采取消极接受，拒不执行的态度，使得调解协议变成一纸空文。如此一来，治安调解制度，常常是耗时耗力、劳神费心，却无法取得实质性的成果。因此完善治安调解的法律效力迫在眉睫。我们可以将在治安调解协议上签字作为分水岭：双方当事人签字前反悔的，调解协议无效，办案人员应当结束调解，将调解转化成治安处罚；双方当事人签字后，行为人再有异议并且拒绝履行协议的，调解协议已经具有法律效力，公安机关可以强制当事人履行，此处的强制类同于治安处罚中的强制措施。

3.3 确立治安调解的基本原则，以此指导治安调解工作

治安调解的基本原则具有立法准则和行为准则的双重功能，治安调解的具体规范是基本原则的具体化；基本原则贯穿于治安调解的始终，公安机关进行治安调解必须遵循基本原则，当事人也要受基本原则的约束。[5]

第一，自愿原則是治安调解基本原则中最重要的根本性原则。自愿原则，一是要当事人双方都自愿参与治安调解，二是当事人双方是否都能接受调解的结果。自愿意味着当事人的真实意思表示，当事人由于执法单位执法不规范而作出的任何虚假的意思表示都不具有法律上的效力。

第二，查明事实分清是非原则。进行治安案件调解的民警都有查明事实分清是非的义务。一旦没有在查明事实的基础上进行调解，往往会造成事倍功半的后果，导致当事人不愿调解或者降低调解成功的可能性。不能从根本上解决矛盾对社会的和谐稳定没有任何益处。一旦调解失败转化成治安处罚时，明确的案件事实证明会对处罚的公平公正以及合法性产生巨大的积极影响。

第三，调解必须及时，公安机关进行调解无非只有两种结果：成功与不成功。在进行调解时在本着服务为主的同时树立效率观念，以高效快速的方式尽可能调解化解矛盾；一旦调解不成功，应该立即根据治安管理处罚法对相应的当事人进行处罚，解决纠纷。及时原则为行政高效便民的表现，公安机关对于治安调解案件不能手足无措，必须目标明确，及时解决。

4 结语

纠纷在当今社会有着多元化、复杂化的发展趋势，在这种环境下，治安调解相比于诉讼手段的优势便开始显现出来。随着调解制度的不断完善，调解对于公安机关的要求也相继提升，由此暴露出的问题也屡见不鲜。在调解过程中，把握治安调解的范围和限度，兼顾当事人的感受，严格遵守执法规范、坚定原则，又快又好地化解治安案件，这对维护社会稳定有着极其重要的作用。

【参考文献】

[1]孟昭阳.治安调解的界定及适用范围与条件.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2008（6）：90-96.

[2]蒋为群.完善我国治安调解的几点思考.甘肃政法学院.2008.

[3]展万程.对我国治安调解制度若干问题的探讨.江西公安专科学校校报.2005（5）.

[4]高长永.治安调解的经济分析.北京警察学院学报，2016（1）：39-45.

[5]史全增.治安调解适用中的裁量问题研究.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2017（2）：147-156.