推进竞争性国企混合所有制改革的对策建议

〔摘要〕 混合所有制改革是当前国企改革的重点和突破口，竞争性国企混合所有制改革具有必然性和紧迫性。鉴于体制机制等外部环境不完善、企业内部治理不规范、国资监管机制不健全等阻碍因素的存在，推进竞争性国企混合所有制改革，应坚持市场配置资源，消除体制障碍，完善产权与股权交易制度，提供法律保护，形成促进混合所有制发展的外部环境；加快形成有效制衡的公司治理结构，完善国有参股公司内部治理；健全国资监管机制，加强国资监管。

〔关键词〕 竞争性国有企业；混合所有制；混合所有制改革；体制机制；治理结构；国资监管

〔中图分类号〕F123 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0054-04

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“积极发展混合所有制经济”作为坚持和完善基本经济制度的重要举措，混合所有制改革成为国企改革的重点和突破口。2015年国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，提出要分类分层推进国有企业混合所有制改革。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，其混合所有制改革要以增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益为导向，积极引入其他非国有资本，实现股权多元化。党的十九大报告也明确指出，要“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”。因此，坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理架构，使混合所有制企业成为真正的市场主体，已成为必然趋势。近年来，混合所有制改革从中央企业到地方企业梯次展开，其中处于竞争性领域的国有企业改革步伐在加快，发达地区如山东、广东、上海、重庆等省市正在积极试点推进。

一、国有企业混合所有制改革的历史沿革及取得的成就

在我国经济由计划经济向市场经济转轨过程中，伴随着国有企业改革，混合所有制得以产生，且在探索国有企业如何走向市场、积极参与市场经济竞争、融入市场经济改革大潮中得到了更好的发展。在改革开放初期的社会主义市场经济体制改革中，作为市场竞争主体的国有企业首当其冲地成为改革的首要环节，从1984年延续至今一直都是我国经济体制改革的核心。20世纪80年代末，随着苏联解体，俄罗斯、越南以及东欧等国相继走向转轨时期，这些国家受西方思潮影响，国有企业改革几乎无一例外地明确选择了有计划的私有化道路，但我国国有企业改革选择了另一种方式。在1978年之后的相当长的时间里受意识形态的制约和体制的局限，走私有化道路属于绝对禁区，同时也缺乏私有化的市场环境与资金支撑，且受传统文化思想惯性影响，我国国有企业改革选择了折中与渐进的模式。随着企业控制权改革局限性的凸显，学界认为国企改革从根本上无法避开产权制度改革即所有制改革，而从國家层面讲，所有制改革必须在一定的可控范围内。鉴于此，国有企业改革试着引进一部分非国有股，以股份制形式开始了所有权改革探索。基于这种探索的成功经验，1987年召开的党的十三大肯定了这种探索，将其归结为社会主义企业财产的一种组织形式，并鼓励继续试行。这一时期虽然在国家层面尚未明确提出发展混合所有制，但是从本质来看，对股份制的探索已涉及企业所有权改革，只不过我国的股份制是由不同性质的资本融合所形成的股份制。鉴于实践的良好效果，学界提出通过股份制改革打破所有制界限，让不同所有制的股份融合发展。从此，全国上下、从中央到地方的国有企业混合所有制改革实践探索正式展开。

国企改革从最初针对经营权的放权让利改革，发展到后来涉及所有权领域的股权多元化改革。这些年，由国有资本、集体资本和非公有资本通过交叉持股、相互融合的混合所有制经济发展迅速，在经济生活中逐渐发挥着越来越重要的作用。改革发展至今，大部分国有企业已经不再是纯粹意义上的国有独资企业，其中，一部分成为包含非国有股份但仍由国有控股的公司，另一部分则成为包含部分国有股权但由非国有股东控股的国有参股公司。这些企业正成为独具中国特色的社会主义市场经济的重要主体。发展混合所有制成为国家一项战略选择，显示出其旺盛的生命力。从过去几十年的发展历程来看，大部分转轨国家选择了私有化道路，且这些国家的企业和经济社会发展都经历了严重的衰退，唯有我国以渐进方式推进国有企业混合所有制改革，不仅稳定延续至今，而且无论是企业还是经济绝对总产出水平都在不断增长，成为所有转轨国家中企业发展最迅速、经济增长最快、社会改革最稳定的国家。

近年来，国有企业在推进混合所有制改革中主动作为，精心策划，有步骤、有计划地引进战略投资者、民营资本和外资。通过优化股权结构，提高企业法人治理能力，使多种不同所有制资本进行实质性混合，充分发挥了非公有资本在混合所有制企业中的“催化剂”作用，形成了体制机制互促融合的“链式反应”，实现了资本和制度的多形式统一。国有企业混合所有制改革取得了较大成就：一是现代企业制度逐渐完善。通过产权和股权转让、上市公司增发、增资扩股、投资组建新公司等多种方式，民营资本、外资等作为产业投资、战略投资进入国有企业，实现了股权结构多元化。股权结构的调整使企业治理结构走向有效制衡、规范运转，从而进一步带动企业运营机制、管理理念、企业文化等多方面深刻转变，为企业高效决策、科学治理创造了条件。通过授权管理、分类考核、行政议事等内部管理体制变革，与多元大股东实现了战略资源的协同共享，提升了企业产业链整合能力，形成了规模效应和可持续发展能力。二是企业激励约束机制进一步健全。以“引资本”促“转机制”，混合所有制企业在形成市场化导向的激励约束机制方面进行了富有成效的多样化探索。按劳分配、按贡献分配、按要素分配取代了过去的平均主义。公开公正透明的员工晋升、流动和退出机制充分调动了员工的创造力与积极性。混合所有制企业还通过弹性薪酬、绩效薪酬、员工持股、模拟股份制等激励约束机制变革，打造资本所有者与企业劳动者利益共享、风险共担的责任共同体，有效激发了企业的内源性活力与动力。三是企业核心竞争力进一步增强。以现有资本撬动一定规模的优质非公有资本，进行产业链整合，形成规模效应与协同效应，将国有资本的规模、技术优势和民资、外资的管理优势、创新能力有效融合，实现了企业资产收益和劳动生产效率的大幅度提升，大大增强了企业核心竞争力，为打造具有全球竞争力的世界一流企业探索了成功路径。

二、阻碍竞争性国企混合所有制改革的因素分析

由于很长时期政企不分、经营机制不活、历史包袱沉重，大多数国有企业在运行中缺乏效率，特别是处于充分竞争性领域的国有企业，在市场经济中面临强大竞争对手，大部分都不同程度地陷入经营困境，使得国有资产不能顺畅流动，从而逐渐损耗流失。因此，竞争性国企混合所有制改革具有紧迫性，但不容忽视的是一些因素阻碍着其改革进程。

（一）体制机制等外部环境不完善

一是市场化机制不完善，国有资产评估、定价及产权交易平台建设等市场化交易体系需要进一步构建与完善。二是历经多年的市场化改革，竞争性国企从总体上看已经逐渐融入社会主义市场经济中，但是各类投资主体的权利、责任和义务不够明确，参与混合的资本权益保障机制尚不完善，导致民营资本担心被国有资本吞噬，大大削弱了其他所有制资本的参与热情。三是国有企业混合所有制改革的政策和立法存在缺失，监管存在空白，政策落地存在不稳定性。行政色彩浓厚的企业人事管理制度惯性影响依然存在，导致企业管理人员的选聘、考核、激励以及企业经理人职业化等方面的市场化改革推进阻碍重重，严重影响着企业的市场竞争力。四是由于政策的滞后性与相关立法空白等多种原因，有些企业的领导层为了规避由于改革可能造成的国有资产流失而承担风险责任，推动混合所有制改革的意识和动力不强。

（二）企业内部治理不规范

一是部分混合所有制企业的治理结构虽已建立起来，也取得了阶段性成果，但规范的现代企业制度建设仍需加强，董事会运行机制仍未完全建立，公司内部治理也存在固有的用人机制顽疾，无法做到完全市场化运作。二是部分国有企业过去的“大国企病”仍在不同程度上存在。资本结构依然国有股份一股独大，政企不分、机制不活、同质化竞争问题突出，严重影响了国有企业的經营绩效和治理效率，阻碍了国有企业的市场化改革进程。三是传统国有企业公司治理的惯性影响依然存在。随着分层分类改革的推进，部分国企子公司逐渐变成国有参股混合所有制企业，但母公司作为国有控股企业，依然继续对子公司发号施令，与子公司董事会的意见相左，导致子公司经营层无法适从，子公司决策管理层和原控股的母公司之间分歧越来越大。甚至出现了母公司以国有资产流失为名起诉子公司的案例，最终导致国资委强行介入调查，企业经营管理一度陷入混乱状态，极大地影响了企业的正常经营。

（三）国资监管机制不健全

混合所有制改革在很大程度上是国有资本监管体制的改革。2017年中央经济工作会议把国资监管改革放在重要的突出位置，紧密围绕一个“资”字安排部署，要求按照政企分开、所有权与经营权分离这一核心要求，尽快推进国资监管体制深入改革，以国资改革带动和引领国企改革。目前，混合所有制改革中，国资监管面临如下问题：一是国有资本分类监督管理体制仍不健全，对重要功能类、公共服务类、竞争类等各类国有资本监督管理的内容、方式、范围等的规定还不够清晰完善。二是国有产权的委托—代理关系尚未彻底理顺，政府统包“管人、管事、管资产”。政府作为市场监管主体，同时拥有和管理着数目极其庞大的国有企业群体，并与其有着千丝万缕的复杂关系，政资不分、政企不分，结果导致国有资本管理运营难以彻底融入市场经济大潮中，极大地降低了国有资本的运营效率和增殖能力。三是由于国有资产监管对于程序和方式等有严格规定，企业改制要走很多报批程序，这样就会延缓改制进度，同时会打击投资者的信心，所以应简化程序和流程。

三、推进竞争性国有企业混合所有制改革的对策建议

（一）坚持市场配置资源，消除体制障碍，完善产权与股权交易制度，提供法律保护，形成促进混合所有制发展的外部环境

一是结合国有经济布局的战略调整，采取“负面清单”准入模式，允许非公有制企业参与法未禁止的国有企业股份制改造或资产重组，在大多竞争性行业允许民营资本控股。改革审批限制，使非公有制企业得到与其他企业同样的权利。创造使非公有制企业在投融资、税收和土地使用等方面与其他企业享受同等待遇的市场环境。

二是构建和完善资本进入、退出的股权、产权市场化交易机制。针对上市公司，在股份转让符合国有经济布局与产业结构战略调整的前提下，国有控股股东根据实际情况可拥有通过资本市场选择股份转让时机与份额的自主权；国有股权流转应遵循自主性、可控性、市场化和公开化原则。针对非上市公司，股份制改革与现代企业制度的构建是混合所有制的基础；要努力构建信息公开、公平高效的产权交易平台，完善产权交易的市场化体系，健全产权价格市场形成机制；所有产权交易和重大资产处置都必须严格实行产权进场交易制度；提供独立的资产评估与政策法律咨询服务，确保产权交易的公正、合法。

三是进一步完善与混合所有制企业相关的法律法规。要在《企业国有资产法》中进一步细化、补充针对混合所有制企业的相关法规；补充《刑法》中针对混合所有制企业国有资产保护的内容，明确监督职责与责任主体，重构混合所有制企业国有资产刑事司法程序启动机制，尽快启动混合所有制企业国有资产刑法保护程序；明确制定内部员工持股、管理层持股计划实施的政策及法律法规。

（二）加快形成有效制衡的公司治理结构，完善国有参股公司内部治理

一要突破充分竞争行业和领域国有资本“一股独大”的障碍。科学合理的股权结构设计是公司治理的基础，针对处于充分竞争领域和行业的国有企业来说，如果在股权结构上国有资本“一股独大”、其余股东小而散，这样的股权架构导致难以形成科学的内部制衡机制，对于解决政企不分、政资不分等问题非常不利。因此，必须构建多元化、明晰的产权结构主体，加快形成定位清晰、运转协调、权责对等、制衡有效的公司治理结构。强化大股东治理积极性的同时要积极引导机构投资者、国有股东共同介入公司治理，形成多元大股东相互制衡的内部机制。

二要构建法人所有制基础上的现代公司制度。要使国资委与企业的关系转变为“股东”与“董事会”的关系，完全通过董事会履行责任，实现股东的重大经营决策权、人事任免权和按股分红的资本收益权等三项权利。非国有股东可以相对控股，但国有股东与非国有股东持股比例不宜相差太大。要形成职业经理人社会化制度，完善考核、评价与激励机制。探索建立以市场为导向的选人用人和激励约束机制，使企业内部员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减。企业的核心竞争力在于企业经理人队伍的经营素质与经营能力，所以企业经营管理者的选聘从长远来看必须市场化，坚持走通过人力资源市场择优用人的道路。

三要从公司制度层面调整并形成适合企业市场化运行的基本环境。要通过完善法人治理结构代替行政指令式管理；企业董事会经营决策替代政府领导下的行政决定；董事长任命由过去集团公司的“一纸文件”决定变为由董事会决定；在企业内部重新塑造与企业市场主体相适应的经营管理理念，改变传统管理模式，使企业确实能从体制上转化成为符合市场竞争规律的经营主体。

（三）健全国资监管机制，加强国资监管

一要建立容错机制。中央相继出台了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等系列文件，划定了推进国有企业深化混合所有制改革的底线。笔者建议在不突破这个底线的前提下，应允许企业在发展混合所有制过程中大胆试错，这样才能激发国有企业管理人员的企业家精神，激发其推进混合所有制改革的积极性，为混合所有制改革趟出新路。

二要严格程序、规范披露。根据国有资产管理有关规定，对投资的国有资产要严格按照有关核定程序申报，进行尽职调查、审计、评估。针对国有参股混合所有制企业更要严格公司信息披露制度，发挥评估、审计等机构的外部监督作用，国有股东应定期获取参股企业的财务和审计报告。应补充、完善相关法律，避免国有资产被非法侵占，更为重要的是必须扎紧制度的笼子，防止国有资产流失。

三要转变职能、设计制度、科学监管。国资委必须尽快转变职能，做到只管资产不管人，更不能直接干预企业的运营。要以管资本为核心进一步完善国资监管机构设置与机制设计，其实质就是通过管资本改革国有资本授权经营体制，进一步推进放权、授权，使得所有权与经营权真正分开。一方面，要围绕所有权内容强化国资委监督管理的责任与权利，该管的要科学管理、不能缺位；另一方面要把经营权更充分地下放给企业，不该管的一定要依法放权、绝不能越位，依法应由企业自主经营决策的事项必须归还企业，以利于企业更充分地走向市场。针对国有参股混合所有制企业国资监管，可以试行事前约定条款，如特殊管理股制度或监事会主席国资委任免制度。要使监事会成员构成多元化，鼓励员工参与监督，完善内部监督制度。国资委也可以根据国资经营战略调整需要，增持、减持或退出国有股份。

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责任编辑 梁华林