浅析预算绩效管理与国库管理发展中存在问题与对策

任晓萍 郭歆

本文整理了预算绩效管理与国库管理的相关理论以及国际经验，对我国政府预算绩效管理以及国库管理改革的现状进行分析，指出存在问题，最后针对这些问题提出几点建议。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提

出要全面推进预算绩效管理，建立全面规范公开透明的预算制 度。新修订的《预算法》中有关预算绩效管理的条款就有六处。 预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化精细化管理的重要内容。全方位推进预算绩效管理，对于提升政府的公信力，促进高效、责任、透明政府建设具有重大的政治、经济和社会意义。

一、国外相关理论与经验

（一）政府预算绩效管理与国库管理理论的起源与发展

政府预算绩效管理与国库管理是政府对公共资源进行宏观调控的手段，政府宏观调控与市场调控是对资源进行优化配置的两种基本方式，政府宏观调控来源于市场失灵——由此诞生了市场失灵理论。随着各国政府预算绩效改革与国库制度改革的不断发展，学者也提出了新的观点，Allan.w提出政府进行国库管理的两个必要条件是完备的预算管理体系以及严格控制预算的执行，即预算的结果要得到保证；Hashim提出进行国库管理制度变革的核心是建立一个以预算为基础的系统的国库管理组织架构，Ter-minassian 和P.martinez 则对国库管理改革与预算绩效改革的关系进行重点研究，指出政府预算绩效以及政府预算能否为政府政策以及政府宏观调控提供有力支持已经成为一个国家国库管理水平高低的重要衡量指标。

（二）国际经验

随着各国经济的不断发展，各国政府对经济的宏观调控也越来越频繁，也形成了自身独特的政府预算与国库管理模式，在这些模式中，美国、意大利的政府预算与国库管理模式代表了西方发达国家对国库以及政府预算的管理理念，对我国国库管理改革以及政府预算绩效管理具有一定的借鉴意义。

1.美国模式

经过多年的改革和发展，美国联邦政府的预算制度与国库管理制度日益完善，已经形成现代化的政府预算与国库管理模式。相继出台了《预算与会计法案》、《国会预算与控制扣押法案》、《平衡预算和紧急赤字控制法案》、《预算执行法案》等法律来规范政府预算过程。美国联邦政府的预算体系是一个自下而上编制、审批与执行的过程，在这一过程中起核心作用的是美国预算和管理办公室，在预算编制过程中，该机构负责出台预算编制指南并对美国政府各部门的预算编制进行指导；在预算审批阶段，该机构通过与国会、总统等的沟通以及对经济发展趋势的预测按照美国预算法的规定对中央预算和部门预算做出决策；在预算执行过程中，负责预算执行的是美国政府的各部门，但是美国预算和管理办公室负责对预算的执行情况和完成情况进行监督，即对政府预算的绩效进行管理。

2.意大利模式

意大利是一个议会制国家，实行三权分立，其政府预算与国库的管理制度基础是收付实现制和权责发生制，意大利政府预算包括中央预算、国家预算和政府预算三个部分的内容，并且实行年度预算和三年后滚动预算的体制。在预算编制过程中，是由行政部门、议会、财政部以及国库部等部门相互合作完成，行政部门主要负责政府预算的编制工作，财政部门的主要工作是提供政府预算收入预测与分析情况，议会的主要任务是对政府预算进行审批，国库部负责预算指导原则的制定、部门预算的编制以及预算法案的执行工作，在预算编制、审批以及执行监督的全过程中国库部是关键部门，负责各个参与部门的协调与协作。国库部除了负责政府预算的编制还负责管理國库，下设国库司对国库资金进行管理，国库司统领秘书处、私有化及财政经济计划处、公共债务处、国际财政与经济事务处等7处对国库业务进行分别管理，国库管理实行单一账户制，政府所有现金资源集中在国库在中央银行开设的国库单一账户中，实行集中收付，将国库系统与银行结算系统相连接借助银行清算系统进行国库清算，国库部对国库账户的所有操作进行控制，下达通知，银行负责实际业务的操作。意大利政府预算与国库管理模式的特点是权责清晰、时间分明，虽然政府预算以及国库管理涉及的内容繁多且复杂，但各部门各司其职，相互协作，按照时间要求依次完成了政府预算的编制，看似复杂实则杂中有序。

3.对我国政府预算制度与国库管理的借鉴意义

西方国家针对传统预算的弊端而推进绩效预算改革的尝试，对于增强部门责任、提高资金效、提升政府公信力等，发挥了重要作用，并在多年实践中形成了一套较为完善的基础理论和管理体系，成为财政管理改革的方向。一是在美国联邦政府预算过程中，美国预算和管理办公室在预算编制、审批、执行以及监督和国库管理方面起到了连接政府各部门的桥梁作用，在意大利政府预算与国库管理中国库部也发挥了这样的作用，所以，政府预算管理与国库管理要设置专门的机构，发挥协调各部门的作用。二是从美国和意大利政府预算管理和国库管理的模式中可以看出，其具有严格的过程和规范的程序，这样在政府预算管理和国库管理的各个阶段，各个部分才能职责明确，分工合作，相互合作并相互制衡，保证了政府预算与国库管理的专业性和技术性。三是不论美国还是意大利以及其他国家，对其政府预算管理和国库管理进行研究都会发现其强烈以及严肃的法制性，完善的法律体系是其政府预算管理与国库管理的坚实后盾，完善的法律体系保证了政府预算与国库的合法性与严肃性。

二、我国预算绩效管理与国库管理的发展概况

（一）预算绩效管理改革

我国政府预算绩效改革开始于20世纪90年代末，伴随社会主义公共财政框架的建立而孕育产生。其改革主要分为四个发展阶段，第一阶段为20世纪90年代末期到2003年，这一阶段是我国政府预算管理改革的摸索萌芽时期，主要在国内的一些省份进行试点例如湖北、广东、浙江。第二阶段为2003年到2009年，这一阶段试点逐渐增加，范围不断扩大，引入政府预算绩效管理的理念，并于党的十六届三中全会明确提出了要建立预算绩效评价体系。第三阶段为2010年到2011年，这两年中，随着政府预算管理改革的深入，提出了全过程预算绩效管理框架的概念。第四阶段为2012年至今，这一阶段可以说是我国政府预算改革以及预算绩效改革发展的新时期，对我国预算绩效管理目标更加明确，体系更加完整，配套设施也更加完善。

（二）国库管理改革

国库管理改革是我国政府预算改革中的一部分，主要是指国库集中收付制度改革。传统的分散收付制度存在财政信息失真、影响财政资金宏观调控能力以及资金使用效率低下的缺点，已经不适应我国政府对国库资金的管理需求。2001年，国务院批准实施国库管理制度改革，不断推进国库集中收付制度和国库单一账户体系的建立。财政资金的使用效率以及运行效益逐步提高，同时，规范了银行账户的管理，加强了对政府预算的管理和约束，提高了政府财政资金的财务管理水平，强化财政预算与国库之间的信息传递。

三、存在问题

（一）绩效管理方面的法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全

新《预算法》和《国家金库条例》等相关法律法规虽然明确了人民银行国库在预算收支核算中的主体地位，但对财政部门与人民银行在国库管理中的角色、职责与相互关系，人民银行经理国库与政府监督指导的关系和各部门的职能没有明确的界定。同时由于业务电子化的快速发展，许多制度的修订完善跟不上发展的需要，在实际工作中或将影响人民银行经理国库职能更加全面、充分的发挥。

（二）未实行全面的国库单一账户制度，游离国库之外的财政专户资金盘活难度大

实行国库单一账户制度的意义在于减少政府资金的流失，改变财政资金的分散状况，加强财政政策的实施力度。目前，《预算法》对财政专户的设立做出严格规定：“对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用自己，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并对“违反本法规定开设财政专户的”，要“追究行政责任”。近些年，财政部门虽然加大了财政专户的清理力度，但是由于财政专户散布在全国各商业银行，数量和金额难以统计，清理难度较大，阻碍了国库单一账户体系的建立。大量财政资金游离于国库监管之外，削弱了国家财政政策的实施力度及财政资金的使用效益。

四、几点建议

（一）加快预算绩效管理和国库管理的相关法律体制建设

一是由相关部门下发、修订或完善现有法律，亦或在《中华人民共和国预算法实施条例》修订中增加有关强调地方财政绩效管理的内容，为各地推进预算绩效管理工作营造有利的政策环境；二是制定全国统一的财政绩效管理相关制度办法，对财政绩效管理的制度进行统一规范；三是提高预算绩效管理及国库管理相关法律层级，增强制度的权威性。

（二）提升预算编制、执行的准确度

一是财政预作为国家行使分配职能，保障社会经济健康、协调发展的重要手段，需要不断提高预算的编制水平；二是明确有关职能部门，使其牢固树立“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，充分认识预算执行管理是预算实施的关键环节，把预算执行管理放在更加突出的位置抓实抓好；三是加强协调配合，建立部门责任制度。财政、国库及其主管部门等职能机构应当加强协调，明晰职责，保证预算执行顺畅有序；四是不断提高财政资金管理的安全性和透明性，以便各级政府、财政部门和人民银行随时准确了解财政资金运行动态，为制定相应财政政策和货币政策，强化财政资金管理，实施国家宏观经济管理目标提供依据。

（三）加快国库单一账户管理体系进程

一是加快财政专户清理力度。进一步加大清理整顿财政专户的力度，尽快撤销不符合法律规定的所有财政专户，将已撤销的财政专户资金统一纳入人行国库账户进行核算，充分发揮央行国库账户的管理与监督作用；二是将预算外收入纳入国库账户统一核算。财政部门可以综合运筹预算内收入与预算外收入，调余补缺，调剂使用，人民银行国库部门可以依照法律法规规范管理预算外资金。（作者单位为杨凌支行会计国库科）