对政府权力清单运行效果的实证分析

摘 要：笔者调研发现，目前，地方政府权力清单编制工作总体已基本完成，但实施效果不尽如人意。在制度价值方面，行政层级越低，认可清单价值的人越小，高达50%的受访者认为编制权力清单是为完成上级的任务。法律属性方面存在较大分歧，有的认为权力清单是准法律，应严格执行；有的认为是业务操作指南或信息公开载体，不具有约束力。实施效果方面，认为控权效果明显的有30%，认为控权效果一般的占33%，认为没有效果的占37%。被问及清单与法律产生冲突如何处理时，其中20%的人认为应视情况而定，33%的认为应执行法律。此外，不少受访者还认为清单编制程序的民主性和外部监督有待提升。

关键词：权力清单；必要性；法律属性；法律冲突；程序

笔者近期分对浙江省及杭州市、湖北省及孝感市、广西自治区及百色市等地省市县三级政府部门的30名公务员的调研发现，目前，地方政府权力清单编制工作总体已完成，但实施效果并不尽如人意，在对制度的必要性、制度目的、法律属性、编制程序等方面的认识上均有较多分歧。

一、必要性之“惑”

行政层级越低，认为权力清单的必要性越小。总体而言，清单的必要性大体受到认可，但认可度在各级政府层级中不平衡。60%的受访者认为制定权力清单很有必要，但也有37%的人认为一般必要，还有3%的人认为没有必要制定权力清单，这表明权力清单的现实价值仍有待向基层传导。在权力清单的更新方面，高达57%的受访者称本部门权力清单自出台以来几乎从未更新过，表明其权力清单推进工作有形式主义之嫌，部分清单在制定后被束之高阁了。在领导的重视程度方面，呈现随行政层级降低而层层递减的现象，省级、市级、县级政府部门很重视的分别占60%、50%、40%，表明越在基层、权力清单受重视的程度越低。在被问到对行政机关的影响如何，分别有33%、30%的人认为权力清单对行政机关的影响“一般”、“很小”。在电话访谈中，某基层公务员称，不知道这个权力清单究竟用来做什么，“搞得很热闹，实际上实践中基本不能用”，甚至成为“网上的清单”“纸上的清单”。这些数据表明，目前一些基层政府公务员并未充分认识权力清单的实际效用和现实价值。

二、制度目的之“忧”

有認为权力清单的目的在于“完成上级交办的任务”。问卷设计的权力清单目的包含控制权力、方便群众、完成任务等三个选项。省级政府部门层面，各有40%的人认为清单的目的是控制权力和方便群众，20%的人认为制定权力清单是为完成上级政府的任务；市级政府部门层面，各有30%的受访者认为主要目的是控制权力和方便群众，但有40%的人认为是为完成上级政府的任务；而在县级政府层面，竟有高达50%的受访者认为是为完成上级政府的任务。这表明，越是在基层，对权力清单具有的控制权力、方便群众的目的越是不认可。对此，某受访谈的基层公务员称，县级政府部门没有自己立法的权力，仅为执行法律法规，且直接面对基层群众，面对的事情千差万别，严格依靠权力清单没有没法满足执法和开展工作的需要。再加上基层工作任务重，机关人员少，更没有时间去编制权力清单了。

三、法律属性之“争”

对权力清单的法律效力理解差别较大。由于2015年两办印发《关于推行地方政府部门权力清单制度的意见》并未对权力清单的法律属性做出明确定位，造成权力清单的法律效力不明，从调研看，实务界对权力清单的法律属性存在较大分歧，存在四种不同的看法，分别是：准法律说、政府信息公开说、业务手册或办事指南说、行政自制规范说。对湖北某市的调研发现，该市发改委、人社局认为，权力清单属于政府信息公开范畴，不能作为执法的依据，不具有强制性；而市建委则认为权力清单是准法律，行政机关和行政相对人都应当严格执行；市编办的观点则比较模糊：权力清单既属于政府公开的信息，也是业务操作指南，更是行政权力的自我规范、自我管理的常态化手段，具体视情况需要。由于不同的法律属性直接决定权力清单在实践中的不同效力，进而影响到权力清单的不同发展前景，因此，辨明该制度的属性定位意义重大。

四、实施效果之“愁”

不少受访者认为权力清单的控权效果不及预期。问卷对清单的实施效果分别设有效果明显、效果一般、没有效果三个选项。总体认为控权效果明显的有30%，认为控权效果一般的占33%，认为控权没有效果的占37%。省级政府部门认为效果明显的占40%，认为效果一般的30%，认为没有效果的30%。而在基层的县级政府部门，高达50%的人认为权力清单对于控制权力没有效果，只有20%认为清单控权效果明显。分析认为，省级政府部门主要是行政审批权，通过完备的权力清单以及相应的电子化审批流程的优化，可实现比较理想的权力控制；但在基层部门，由于主要是行政处罚等执法行为，执法的方式与程序及，都很难通过清单进行控制，并且还应授予一线执法人员必要的灵活度和裁量权。此外，关于权力清单对政府的影响，认为影响很大的占37%，影响一般的占33%，影响很小的占40%，这说明权力清单还未能深刻影响政府部门的行政行为和行政理念，权力清单的作用还需要进一步发挥。

五、法律冲突之“结”

权力清单与法律法规不一致该如何处理？当问到清单规定的事项与法律法规产生冲突如何处理的问题，43%的受访者称目前还没有遇到这种情况，20%的认为视情况而定，33%的认为应当执行法律，3%的人认为应当执行清单。这说明，一方面，权力清单的内容与法律规定不一致的情况确实存在，这可能是清单编制中由于对法律把握不准或者出现疏漏造成，也可能是有由于清单更新过慢没有跟上法律变革的节奏；另一方面，对于法律和权力清单的规定不一致时如何进行处理，在实践中还存在困惑和分歧。这两方面的问题，都需要在完善权力清单制度中加以处理。

六、编制程序之“瑕”

权力清单编制工作存在多重程序瑕疵。从调研情况看，权力清单编制程序总体比较缺乏民主性和公众参与，不利于该制度迈向高质量发展。一是自我梳理、自行编制的模式，导致清单效能打折扣。目前，全国范围均采取政府部门自己梳理、自我确权，编制和法制部门审核，再以本级政府名义统一公布的模式。囿于专业知识和工作力量的限制，编制和法制部门更多仅是在形式上的审查。二是缺乏民主性和外部监督。权力清单的编制已成为政府内部程序，没有公众参与和外部监督，特别是作为清单适用对象的行政相对人，很难有对清单提出意见的机会。三是缺乏必要的纠错和追责机制。清单质量好坏与否，既得不到奖励也不会有责任，一些错误或滞后的权力事项“将错就错”，使得这项工作的质量和进度大打折扣。

总之，这些问题表明，政府部门对权力清单的目的、目标、程序、运用等多方面还存在较多困惑，只有把这些问题分析清楚解决好，才能提高权力清单的质量，才能获得政府部门工作人员和行政相对人的共同认可。才能让权力清单获得各级地方政府的共同认可，起到规范行政权力、释放经济社会活力的效果。

作者简介：

梁超（1985--）男，湖北随州人，研究方向：立法学、法治政府建设。